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Rapport 16 - Groupe d'étude de l'accès à l'information
RAPPORT AU GROUPE D'ÉTUDE DE L'ACCÈS À L'INFORMATION ARTICLE 24 ET ANNEXE II DE LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION -INTERDICTIONS FONDÉES SUR D'AUTRES LOIS - OPTIONS DE RÉFORME
Publié: novembre 2001
Table des Matières
I. Introduction
II. Fonctionnement de l'article 24
III. Commentaire sur l'article 24
IV. Analyse
V. Considérations au sujet de
la réforme
VI. Conclusion
Annexe I
I. Introduction
Le présent rapport a été préparé à la demande du Groupe d'étude de l'accès à l'information et vise à fournir un examen de haut niveau des dispositions interdisant la communication qui figurent à l'annexe II de la Loi sur l'accès à l'information (la « Loi ») (1) et des conséquences de l'article 24 de la Loi. L'article 24 et l'annexe II fonctionnent de façon combinée pour excepter du droit d'accès l'information des renseignements protégés en vertu d'autres lois. Le but de cette disposition est d'assurer que l'information qui nécessite une protection spéciale n'est pas soumise à la Loi et de fournir ainsi une garantie de confidentialité. Ce genre d'exception est incluse dans les régimes d'accès à l'information de la plupart des autres gouvernements. Plusieurs de ces gouvernements prévoient la primauté du régime d'accès à l'information, sauf s'il est expressément stipulé dans l'autre disposition législative que celle-ci a préséance. D'autres gouvernements prévoient que certaines dispositions législatives énumérées ont préséance sur la loi sur l'accès à l'information. Les dispositions du régime fédéral canadien d'accès à l'information appartiennent à cette deuxième catégorie.
En raison de l'effet combiné de l'article 24 et de l'annexe II, les documents demandés en vertu de la Loi ne doivent pas être communiqués si l'information qu'ils contiennent est visée par une disposition contenue dans la liste de dispositions de plus en plus longue figurant à l'annexe II. De plus, il n'existe aucun droit d'examen indépendant par le Commissaire à l'information (« le Commissaire ») pour ce qui est des documents du type visé par l'annexe II. Certains estiment que l'article 24 et l'annexe II sont nécessaires pour protéger certains régimes de confidentialité, tandis que d'autres pensent que le fait d'inclure ce genre de dispositions déroge aux principes et aux objectifs de la gestion transparente et responsable des affaires publiques qui sont à la base des régimes d'accès à l'information.
Faute de temps, nous n'avons pu analyser en profondeur chacune des 66 dispositions actuellement énumérées à l'annexe II, ni consulter directement les ministères et les organisations qui administrent ces dispositions. Cependant, en nous appuyant sur des analyses antérieures et des expériences semblables dans d'autres gouvernements, nous fournissons dans le présent rapport une analyse préliminaire de la nécessité, en tout ou en partie, de ces autres dispositions et nous examinons les options de modification de la Loi.
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II. Fonctionnement de l'article 24
L'article 24 se lit comme suit :
Le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la communication est restreinte en vertu d'une disposition figurant à l'annexe II.
On trouve à l'annexe II une liste des dispositions figurant dans d'autres lois qui contiennent une restriction, à divers niveaux et de nature diverse, relative à la divulgation d'information gouvernementale. Lorsque la Loi a été adoptée, en 1983, la liste de l'annexe II comportait 33 lois qui contenaient quelque 40 dispositions restreignant la communication d'information. Cette liste inclut actuellement 52 lois qui contiennent 66 dispositions restreignant la communication d'information.
En raison de l'effet combiné de l'article 24 et de l'annexe II, l'information qui pourrait autrement être divulguée en vertu de la Loi ne peut être communiquée si cette divulgation est régie d'une façon ou d'une autre par une disposition énumérée à l'annexe II. L'institution gouvernementale responsable n'est pas tenue de démontrer que l'information est visée de l'une au l'autre des autres exceptions au droit d'accès prévues dans la Loi. Elle a simplement à démontrer que la communication de l'information est régie par une disposition figurant à l'annexe II.
Alors que les dispositions énumérées à l'annexe II peuvent conférer un certain pouvoir discrétionnaire de divulguer ou assujettir ce pouvoir de conditions précises, l'interdiction établie à l'article 24 est obligatoire. Cette différence a deux principaux effets. D'abord, la portée du droit du public à la divulgation de l'information est incertaine. Ensuite, et surtout, le rôle du Commissaire dans l'examen du refus de communiquer un document en vertu de cet article se limite à déterminer si la communication de l'information est visée par une restriction en vertu d'une disposition figurant à l'annexe II. Les demandeurs se voient refuser le droit d'un examen indépendant des décisions de refuser les documents demandés en vertu de la Loi : même si l'autre loi ne contient pas d'interdiction absolue de communiquer l'information. Même si le Commissaire devait conclure que la rétention du document n'était pas justifiée, le Commissaire n'est pas habilité à formuler des conclusions ou des recommandations au sujet de l'exercice du pouvoir discrétionnaire de retenir ou de communiquer le document visé à l'annexe II.
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III. Commentaire sur l'article 24
Les opinions divergent quant à la question de savoir si l'article 24 et l'annexe II sont compatibles avec les objectifs de la Loi. Certains considèrent que la mesure dans laquelle l'article 24 déroge de ces objectifs favorisant la transparence et la responsabilité peut être, en gros, estimée selon le nombre de dispositions énumérées à l'annexe II. Cependant, d'autres craignent que l'administration efficace de l'information gouvernementale serait compromise si la disposition était abrogée. Il est clair qu'il faut tenir compte d'un certain nombre de considérations dans tout projet de modifier, d'abroger ou de remplacer l'article 24 et l'annexe II.
Reconnaissant le risque que l'article 24 érode considérablement l'efficacité de la Loi, le Parlement avait demandé l'examen du contenu de l'annexe II. Le paragraphe 24(2) de la Loi se lit comme suit :
Le comité prévu à l'article 75 examine toutes les dispositions figurant à l'annexe II et dépose devant le Parlement un rapport portant sur la nécessité de ces dispositions, ou sur la mesure dans laquelle elles doivent être conservées, au plus tard le 1er juillet 1986, ou, si le Parlement ne siège pas, dans les quinze premiers jours de séance ultérieurs.
En vertu de cette disposition, le Comité permanent de la Justice et du Solliciteur général a effectué un examen des dispositions de l'annexe II telles qu'elles existaient en 1986. (2) Le Comité a conclu qu'en général, il n'était pas nécessaire d'inclure l'annexe II dans la Loi. Malgré cette recommandation, non seulement l'annexe II est-elle restée dans la Loi, mais le nombre de dispositions législatives qu'elle contient a augmenté.
Le Comité permanent a constaté que la plupart des dispositions énumérées à l'annexe II protègent soit des renseignements commerciaux confidentiels, soit de l'information personnelle et que les autres exemptions de la Loi fournissent une protection amplement suffisante pour ces intérêts. Le Comité faisait cependant une exception pour certaines dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu, de la Loi sur la statistique et de la Loi sur les déclarations des personnes morales et des syndicats. Le Comité a mentionné que bien que la Loi fournit probablement une protection suffisante, il est essentiel que les organisations qui administrent ces lois soient en mesure de garantir à ceux qui leur communiquent des renseignements que l'information sera traitée en toute confidentialité. Le Comité a donc conclu que des dispositions spéciales étaient justifiées et a recommandé que la Loi soit modifiée pour inclure de nouvelles exemptions qui viseraient les intérêts protégés par ces trois lois et que l'article 24 et l'annexe II soient abrogés. Il a aussi recommandé que soit mené un examen approfondi des autres restrictions législatives, que ces autres régimes soient modifiés d'une manière conforme à la Loi et que toutes les exceptions à l'accès soient réunies en un seul régime législatif.
Les auteurs de l'Examen critique de la Loi sur l'accès à l'information (3), un rapport préparé pour le Commissaire à l'information, ont recommandé l'adoption du rapport du Comité permanent. De plus, les auteur de ce rapport rédigé en1994 ont recommandé que l'article 24 soit assujetti à la primauté de l'intérêt public et que la Loi définisse non seulement les dispositions qui limitent l'accès à l'information, mais aussi celles qui exigent la communication de l'information.
Dans ses rapports annuels de 1993-1994 et de 1999-2000, le Commissaire à l'information conclut que les nombreuses exceptions à la Loi rendent superflus l'article 24 et les dispositions énumérées à l'annexe II. S'appuyant sur l'examen de milliers de documents concernant des entreprises privées détenus par le gouvernement, il a déclaré dernièrement que les véritables secrets nécessitant une protection étaient rares. (4) Le Commissaire, en rapport avec la protection de l'information commerciale confidentielle, l'une des catégories d'information visée par plusieurs dispositions énumérées à l'annexe II, a déclaré que « dans certains milieux, sonner l'alarme du désavantage concurrentiel est devenu autant un réflexe que cligner des yeux » et que les fonctionnaires ont presque cessé de se soucier de la transparence dans la gestion des affaires publiques. Par conséquent, toute modification à la Loi doit être en accord avec les principes sous-jacents et les objectifs de cette Loi, c'est-à-dire que le gouvernement doit être tenu responsable.
Dans son rapport annuel de 2000-2001, le Commissaire déclare aussi ce qui suit :
Lorsque le Parlement a accordé le droit d'accès aux documents de l'administration fédérale, il avait inclus une phrase très importante, soit « nonobstant toute autre loi fédérale » (article 4). L'élargissement à l'infini de l'annexe II risque désormais de faire disparaître la limitation essentielle du secret rampant que ces cinq mots constituaient à l'origine. (5)
Cependant, les consultations avec les ministères (6) révèlent que les coordonnateurs de l'accès à l'information et les gestionnaires de programme estiment que ces dispositions sont nécessaires pour protéger les régimes de confidentialité de ces programmes. Ils craignent que si l'article 24 était aboli, le nombre de demandes d'accès à l'information à traiter augmenterait pour certaines institutions, mais en réalité, il n'y aurait pas d'augmentation du volume de l'information divulguée. De plus, les institutions qui gèrent des programmes qui reposent sur les déclarations des particuliers et des sociétés, comme les programmes de l'impôt, craignent d'entraver cette communication si la confidentialité n'en n'est pas garantie, c'est-à-dire qu'elles craignent que la communication volontaire d'information soit découragée si la garantie de confidentialité n'était plus expressément fournie. Même les personnes qui estiment que l'article 24 mine les objectifs de la Loi conviennent que des mesures spéciales visant à assurer la confidentialité s'avèrent nécessaires dans certains cas.
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IV. Analyse
L'article 24 soulève deux types distincts de questions quelque peu reliées entre elles. La première question est essentiellement d'ordre procédural. Pour aider le public à comprendre le cadre législatif de l'accès à l'information gouvernementale, il est préférable de réunir toutes les dispositions relatives à l'accès dans une même loi. De plus, étant donné que les dispositions de l'annexe II constituent une répétition des questions visées par les diverses exemptions de la Loi, l'élimination de ce chevauchement favoriserait l'efficacité et la transparence.
La deuxième question qui doit être abordée dans un examen de l'article 24 est celle de savoir si le fait de laisser les dispositions des autres lois avoir effectivement préséance sur la Loi mine les principes et les objectifs sous-jacents du régime d'accès à l'information. La Loi représente un compromis entre l'intérêt public pour la communication et les autres valeurs comme la protection des renseignements personnels et la sécurité de l'État, qui sont défendues dans les exemptions de la Loi. Dans la mesure où l'article 24 ne constitue pas une répétition des autres exemptions contenues dans la Loi, il permet d'exclure des documents sans avoir à invoquer une valeur particulière ou un intérêt public à protéger, qui seraient autrement visés par l'obligation de communiquer l'information en vertu de la Loi. La situation soulève une question importante quant à savoir s'il convient de mettre en place des régimes d'accès à l'information non conformes à l'esprit de la Loi et situés à l'extérieur du cadre de surveillance qu'elle prévoit.
Les préoccupations au sujet de l'article 24 découlent d'une ambiguïté fondamentale contenue dans l'article sur l'objet de la Loi. L'article 2 de la Loi se lit comme suit :
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
(2) La présente loi vise à compléter les modalités d'accès aux documents de l'administration fédérale; elle ne vise pas à restreindre l'accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public.
À première vue, il peut sembler y avoir une opposition entre ces deux dispositions. Tandis que le paragraphe 2(1) stipule clairement que la Loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents, le paragraphe 2(2) donne à penser qu'elle ne remplacera pas les procédures actuelles relatives à l'accès à l'information gouvernementale. On pourrait interpréter ce paradoxe en pensant que le système présenté dans la Loi ne s'appliquerait qu'en l'absence de toute autre disposition sur l'accès. L'article 4 stipule toutefois que :
(1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l'accès aux documents relevant d'une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande :
- les citoyens canadiens;
- les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigration.
Cela donne à penser que toute autre règle plus restrictive sur l'accès à l'information devrait céder la place à la Loi. Cependant, parce que l'article 24 et l'annexe II de la Loi intègrent les autres régimes législatifs dans la Loi proprement dite, certains ont soutenu que l'efficacité de la disposition « nonobstant » de l'article 4 est diminuée. Par contre, l'exception prévue à l'article 24 a initialement été incluse comme un élément du processus de conciliation des intérêts publics inhérent à la Loi. Cependant l'allongement continuel de la liste des dispositions à l'annexe II n'a pas été considéré comme un élément de cette conciliation.
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Notes de bas de page:
1. S.R.C. 1985, ch. A-1, art.24
2. Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d'accès à l'information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels, Rapport du comité permanent de la Justice et du Solliciteur général sur l'examen de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, mars 1987, p. 134-135
3. Sysnovators « Examen critique de la Loi sur l'accès à l'information ». (Ministre des Travaux et des services gouvernementaux, 1994). p. 38-39
4. Commissaire à l'information du Canada, Rapport annuel du Commissaire à l'information de 2000-2001, p. 86
5. Ibid, p.68. Le Commissaire à l'information et à la protection des renseignements personnels de la Colombie-Britannique, David Loukidelis, a aussi émis un avertissement semblable au sujet de la menace de l'abolition silencieuse des dispositions de la loi de la Colombie-Britannique. Dans une lettre du 30 mars 2001 à Joy MacPhail, alors ministre de l'Éducation, le Commissaire Loukidelis s'oppose au projet du gouvernement de modifier la loi de la Colombie-Britannique en y incluant une interdiction de communiquer des renseignements sur les avortements (Abortion Services Statutes Amendment Act, S.B.C. 2001, ch. 8). Son opinion est la même que celle du commissaire fédéral. Il affirme que cette modification n'était pas nécessaire, vu les exemptions déjà prévues dans la loi de la Colombie-Britannique.
6. Voir www.atirtf-geai.gc.ca
