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Rapport 15 - Groupe d'étude de l'accès à l'information
LA SIGNIFICATION DE " PUBLIÉ " AUX FINS DE LA LOI SUR L'ACCÈS
À L'INFORMATION
Rapport
Historique
Le Groupe d'étude de l'accès à l'information du gouvernement du Canada étudie actuellement les éléments du cadre d'accès à l'information, y compris la Loi sur l'accès à l'information, ainsi que la réglementation, les politiques et les procédures en la matière. Il publiera un rapport final à l'automne 2001 qui analysera les dimensions administratives et législatives de l'accès à l'information et qui proposera des recommandations destinées à améliorer la situation. Le Groupe de travail recueille des données, fait des recherches et consulte des particuliers, des organisations, la fonction publique, les provinces et d'autres pays.
La Loi sur l'accès à l'information est entrée en vigueur en 1983, bien avant qu'on ne dispose de moyens électroniques pour diffuser l'information gouvernementale. L'objectif de ce projet est donc de déterminer comment préciser le mieux possible la signification du terme « publié » dans le contexte des articles 26 et 68 de la Loi. L'article 68 précise que la Loi ne s'applique pas aux « documents publiés » alors que l'article 26 établit une dérogation pour les documents qui seront « publiés » dans les 90 jours.
Les recommandations du Groupe de travail doivent concourir aux principes définis à l'article 2 de la Loi sur l'accès à l'information:
| Article 2 | |
| Objet | (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. |
| Étoffement des modalités d'accès | (2) La présente loi vise à compléter les modalités d'accès aux documents de l'administration fédérale; elle ne vise pas à restreindre l'accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public. |
Méthodologie
La consultante a étudié l'emploi des expressions « publié » ou « document publié » dans diverses lois et politiques, y compris dans les politiques de gestion de l'information déjà en vigueur et dans celles en cours d'élaboration.
La recherche a également porté sur un examen des termes connexes utilisés dans la Loi sur la Bibliothèque nationale, dans la Loi sur les Archives nationales du Canada, dans la Loi sur le droit d'auteur, dans la Politique sur les communications du gouvernement et dans la Politique de gestion des renseignements détenus par le gouvernement. Elle a également consulté un certain nombre d'agents du gouvernement et d'éducateurs dans les domaines des sciences de l'information.
En étudiant les documents de politique dans le cadre de ce projet, il est apparu que les termes ou expressions qui suivent présentaient un intérêt pour cette étude :
- publié;
- document publié ou document mis en vente dans le public;
- édition;
- publication;
- publications électroniques diffusées en réseau;
- le public y a accès;
- rendre l'information publique.
En plus de l'étude des définitions dans le cadre des politiques du gouvernement du Canada, la consultante s'est penchée sur les définitions en vigueur dans d'autres juridictions, dans les normes internationales, dans les dictionnaires, les glossaires et les thésaurus professionnels. La définition du Oxford Dictionary de documents « publiés » renvoie à toute une série d'activités qui comprennent la révision, l'édition, la diffusion et la mise à disposition sur une base continuelle. On trouvera à l'annexe A plusieurs définitions acceptées du terme « publié », mais on peut préciser ici que Le Petit Robert indique deux sens soit « faire connaître au public, par la parole, par des écrits; annoncer publiquement. » et « faire paraître en librairie, donner au public (un texte) ».
L'auteur a également étudié l'emploi du terme « publié » et de la terminologie connexe dans les rapports concernant les systèmes des bibliothèques de dépôt, les droits d'auteur et les initiatives de publication électronique. L'Annexe C énumère les sites Web permettant d'accéder aux ressources utilisées.
Cadre de la politique gouvernementale et « publié »
L'un des principaux aspects de la disposition sur l'objet de l'article 2 de la Loi sur l'accès à l'information est que cette loi :
« vise à compléter les modalités d'accès aux documents de l'administration fédérale; elle ne vise pas à restreindre l'accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public. »
Au gouvernement du Canada, on peut trouver des mentions et des définitions de « publié », « document publié », « publication », etc. dans :
- La Loi sur l'accès à l'information;
- La Loi sur la Bibliothèque nationale;
- La Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux;
- La Loi sur le droit d'auteur;
- La Politique sur les communications du gouvernement;
- La Politique de gestion des renseignements détenus par le gouvernement; et
- Les Lignes directrices sur la gestion de l'information du Forum sur la gestion de l'information.
L'Annexe B donne les adresses à utiliser sur Internet pour consulter la législation et les politiques dans ce domaine.
Exigences législatives
Plusieurs lois utilisent les expressions « publié », « document publié » et « publication » ou « édition ». Voici des citations extraites de ces textes.
La Loi sur l'accès à l'information
L'article 26 of la Loi traite des documents qui sont « publiés » et de la possibilité pour le responsable d'une institution fédérale de refuser la communication de documents :
26. Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication totale ou partielle d'un document s'il a des motifs raisonnables de croire que le contenu du document sera publié en tout ou en partie par une institution fédérale, un mandataire du gouvernement du Canada ou un ministre dans les quatre-vingt-dix jours suivant la demande ou dans tel délai supérieur entraîné par les contraintes de l'impression ou de la traduction en vue de l'impression.
L'article 68 précise que la loi ne s'applique pas aux documents déjà publiés :
68. La présente loi ne s'applique pas aux documents suivants :
a) les documents publiés ou mis en vente dans le public;
b) les documents de bibliothèque ou de musée conservés uniquement à des fins de référence ou d'exposition pour le public;
c) les documents déposés aux Archives nationales du Canada, à la Bibliothèque nationale, au Musée des beaux-arts du Canada, au Musée canadien des civilisations, au Musée canadien de la nature ou au Musée national des sciences et de la technologie par ou pour des personnes ou organisations extérieures aux institutions fédérales.
La Bibliothèque nationale et la Loi sur la Bibliothèque nationale
La Bibliothèque nationale of Canada a été créée par le Parlement en 1953 pour faire l'acquisition, conserver et faire la promotion du patrimoine publié du Canada pour tous les Canadiens. La Loi sur la Bibliothèque nationale définit les rôles et les responsabilités de la Bibliothèque nationale du Canada et comporte les définitions suivantes :
« document » Article de bibliothèque de tout genre, et notamment tout livre, écrit, disque, bande magnétique ou autre document publié par un éditeur et contenant de l'information écrite, enregistrée ou stockée.
« publié au Canada » Mis en circulation au Canada pour distribution ou vente publiques, par toute autre personne que Sa Majesté du chef d'une province ou une municipalité.
La Bibliothèque nationale du Canada est le dépositaire officiel des publications gouvernementales et non gouvernementales.
Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux
Le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux se voit conférer le pouvoir de publier les documents gouvernementaux en vertu de l'article 6d) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux :
6. Les pouvoirs et fonctions du ministre s'étendent d'une façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement non attribués de droit à d'autres ministères ou organismes fédéraux et liés à :
[…]
d) l'acquisition et la fourniture de services d'imprimerie et d'édition pour les ministères;
Politique et lignes directrices connexes
Plusieurs politiques, avec les procédures qui les accompagnent, préparées par le Secrétariat du Conseil du Trésor donnent des directives en matière de publications gouvernementales et de processus de publication. Voici ces politiques :
La Politique sur les communications du gouvernement
Dans la Politique sur les communications du gouvernement, une « publication » est définie comme « tout produit issu d'un travail d'édition. » « L'édition » désigne :
les activités consistant à choisir, à commander et à préparer des renseignements destinés à être diffusés au public au moyen de produits, tels que les livres, les périodiques, les dépliants, les microfilms, les microfiches, les disquettes, les vidéocassettes et les bandes audio; englobe également la promotion de ces produits ainsi que leur distribution ou vente au public.
Les articles précis traitent du processus de publication et donnent les détails bibliographiques que doit comporter une publication. L'annexe C de la Politique sur les communications du gouvernement donne, elle, les modalités pour créer et diffuser des documents publics.
La Politique sur les communications énumère également les organismes gouvernementaux qui sont autorisés à publier leurs propres documents à des fins de distribution. Ce sont, entre autres, le Musée canadien des civilisations, le Musée canadien de la nature, Environnement Canada, les publications sur la protection de l'environnement du Conseil national de recherches du Canada, Ressources naturelles Canada, Statistique Canada.
La Politique sur les services communs
La Politique sur les services communs définit le recours aux services communs par les organismes gouvernementaux et traite de la fonction publication au paragraphe Attribution de marchés d'imprimerie de l'article 7 de l'annexe E. Elle se lit comme suit :
7.8 Attribution de marchés d'imprimerie»
À ce chapitre, TPSGC offre aux ministères clients des services de passation de marchés d'imprimerie, dont aider les clients à définir leurs besoins, rédiger des devis techniques, conseiller et faire des estimations, solliciter et évaluer des soumissions, adjuger et administrer les marchés.
7.8.1 Édition»
»Les ministères doivent négocier un instrument de délégation signé avec le ministre de Travaux publics et des Services gouvernementaux afin d'exercer cette autorité de façon facultative. Les ministres qui reçoivent des pouvoirs délégués concernant l'édition doivent se conformer aux modalités de la délégation de pouvoirs établies par le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux. Néanmoins, certains ministères sont déjà autorisés à administrer l'édition directement. Par exemple, en vertu de la Loi sur la statistique, Statistique Canada a un mandat légal d'édition et, par conséquent, n'a pas besoin de la délégation du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux.
À ce chapitre, ces activités comprennent le choix, la commande et la préparation de renseignements pour distribution au public au moyen de produits destinés à la vente comme des livres, des périodiques, des brochures, des microfilms, des microfiches, des disques, des vidéocassettes, des bandes de magnétophone et des bandes lisibles par machine. L'édition comprend aussi la promotion, la distribution et la vente ultérieures au public de ces produits (à la condition que TPSGC ou n'importe quel autre ministère ne fournira pas de services communs de distribution pendant la durée d'arrangement administratif privilégié).
Programme des services de dépôt : Appuyer le programme d'édition gouvernementale
Un exposé de principe de 1999, qui se penchait sur le rôle à venir des programmes d'édition et de services de dépôt du gouvernement canadien, dans le contexte de l'évolution de la technologie et d'une approche de services, précisait que :
[Traduction]
La Politique de communications du gouvernement jette les bases de politique
pour les programmes de services d'édition et de dépôt
du gouvernement canadien. Elle définit leurs responsabilités
en ce qui concerne la coordination des activités d'édition
dans tout le gouvernement et la garantie que des copies des documents
publiés sont accessibles aux Canadiens. Cette politique précise
également que les auteurs des publications gouvernementales doivent
déposer des copies de leurs œuvres auprès du Programme des
services de dépôt.
Le gouvernement s'est dote d'un Programme de services de dépôt pour faciliter la distribution permanente et garantir que les documents « publiés » sont accessibles au public. Ce programme publie la Liste hebdomadaire des publications du gouvernement du Canada qui comprend une liste des titres et des collections publiés pendant la semaine par le Parlement du Canada, les ministères fédéraux et Statistique Canada. On peut se procurer en permanence une liste complète de ces publications auprès du Programme des services de dépôt et de la Bibliothèque nationale du Canada.
Dans son document intitulé « Accessing Canadian Federal Information: A Depository Program for the Twenty-First Century » présenté à l'Assemblée générale annuelle de la Fédération internationale des associations de bibliothécaires et de bibliothèques de 1999, Bruno Gnassi affirmait que :
[Traduction]
Le Programme de services de dépôt du gouvernement fédéral
canadien renforce réellement l'article de la Loi sur l'accès
à l'information du Canada traitant de son objet en ce sens
qu'il élargit nettement les moyens permettant au gouvernement de
mettre normalement son information à la disposition du grand public.
Il n'est pas impensable que la disponibilité de l'information gouvernementale
par l'intermédiaire du réseau du Programme des services
de dépôt puisse servir de test sur lequel tout repose, au
Canada, pour déterminer ce qui constitue une information « publiée »
en vertu de la Loi.
Des études ont été entreprises récemment en Australie, aux États-Unis et en Europe sur le rôle du processus de dépôt dans les bibliothèques pour garantir la préservation des publications gouvernementales à une époque de diffusion par Internet.
On trouve à l'Annexe C de ce document une liste de divers rapports de recherche sur cette question.
La Politique de gestion des renseignements détenus par le gouvernement
La Politique de gestion des renseignements détenus par le gouvernement incite les ministères à conserver et à gérer l'information et recommande qu'elle soit organisée de façon systématique pour être accessible. Elle exige des ministères qu'il tienne à jour un index des documents publiés… et qu'ils s'assurent que le document publié peut être consulté par le public.
Cette politique précise de plus que :
Matériel publié s'entend d'un produit d'information qui a été créé et publié aux fins de distribution ou de vente. Le matériel publié par les institutions fédérales, ou pour leur compte, est versé dans les collections des bibliothèques fédérales.
Cette définition implique que des copies des documents sont mises à la disposition du public par l'intermédiaire du processus officiel des services de dépôt, et qu'elles sont déposées à la Bibliothèque nationale du Canada.
Une étude réalisée par la Bibliothèque nationale du Canada en 1998 a constaté que les organismes gouvernementaux ne respectent pas les exigences de la Politique sur la gestion des renseignements détenus par le gouvernement qui consistent à déposer des copies de leurs publications auprès de la Bibliothèque nationale du Canada. Les politiques et les lignes directrices qui contribuent, par un processus centralisé, à rendre les publications gouvernementales largement accessibles au public ne sont pas appliquées. Le système de dépôt et la Bibliothèque nationale du Canada sont les éléments essentiels de l'accès du public aux documents « publiés ».
La Politique de gestion des renseignements détenus par le gouvernement est en cours de révision, tout comme les définitions qui y figurent. Pour les fins de ce rapport, des représentants de la Bibliothèque nationale ont fourni des précisions sur les définitions envisagées :
« publication » désigne tout document publié, de n'importe quel type, nature et description et comprend des documents comme les livres, les cartes, les journaux, les documents, les documents de travail et de discussion, les bandes vidéo et les enregistrements sonores. Les publications peuvent adopter toutes formes de présentation, ou être écrites, enregistrées, entreposées ou reproduites sur n'importe quel type de support et comprendre des produits comme les publications imprimées ou les publications électroniques dynamiques. Tout ce qui est publié par un ministère ou un organisme fédéral est une publication officielle du gouvernement. Les documents publiés par ou pour les institutions du gouvernement fédéral sont déposés dans les collections des bibliothèques fédérales.
« édition » désigne
les activités consistant à choisir, à commander et
à préparer des renseignements destinés à être
diffusés au public au moyen de produits, tels que les livres, les
périodiques, les dépliants, les microfilms, les microfiches,
les disquettes, les vidéo-cassettes et les bandes audio; englobe
également la promotion de ces produits ainsi que leur distribution
ou vente au public par divers moyens, y compris sur les sites Web du gouvernement
fédéral. Tout résultat de ce processus est donc une
publication.
(Définitions inspirées de celles de la Politique sur les
communications du gouvernement, juillet 1998).
Les répercussions d'Internet sur le concept de « publication »
Les termes « Internet », « Intranet » et « World Wide Web » ou « Web » sont souvent utilisés de façon interchangeable mais désignent différentes composantes des publications électroniques. Internet a été créé pendant les années 1960 et s'appuyait sur une infrastructure d'ordinateurs tous également capables d'envoyer et de recevoir de l'information. Son utilisation dans le domaine public a commencé avec l'arrivée des ordinateurs personnels à la fin des années 1980 et au début des années 1990.
Au cours des dix dernières années, Internet a influencé la façon dont l'information est créée et diffusée, et les façons d'y accéder et de la rechercher. Le World Wide Web, qui est défini comme une application utilisée sur Internet, est apparu en 1990.
Au cours des trois à quatre dernières années, les Intranet se sont largement répandus au sein des organisations pour permettre les communications internes. JBS Computer Systems décrit une application intranet comme la mise en œuvre de technologies Internet au sein d'une organisation, plutôt que pour permettre le branchement externe à l'Internet global. Les intranet se trouvent derrière des pare-feu, sont accessibles par les employés et très souvent par des fournisseurs et des clients qui disposent d'un mot de passe.
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