Rapport 15 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA SIGNIFICATION DE " PUBLIÉ " AUX FINS DE LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION

Considérations pour les publications sur le Web

Internet et le Web ont changé la façon dont l'information peut être rendue disponible et dont on peut y accéder. Les sites Web sont souvent conçus à des fins diverses et destinées à des auditoires variés. Ils peuvent servir à des objectifs de communication interne au sein d'une organisation et il est possible, selon les besoins, d'en limiter l'accès. Les documents internes qui sont publiés sur l'intranet d'une organisation sont destinés à un auditoire précis, ne sont pas analysés, révisés ou étudiés comme les publications extérieures et ne sont pas soumises à des lignes directrices sur la publication. Les sites Web sur Internet sont également créés pour diffuser l'information auprès du public et le contenu de l'information est alors conçu en fonction d'ensembles de critères convenus. Dans ce nouveau domaine, tout un chacun peut créer son site Web et mettre de l'information en ligne. Toutefois, il n'y a pas de moyen de vérifier la précision ni l'authenticité de cette information.

Quand on publie de l'information sur un site Web, il faut également tenir compte de l'auditoire visé par ce site Web. L'information est-elle placée sur un site gouvernemental accessible au grand public ou est-elle affichée sur un intranet pour permettre l'échange d'information au sein des ministères ou entre plusieurs ministères du gouvernement? La perspective dans laquelle l'information est créée devient beaucoup plus importante, tout comme la nécessité de disposer de lignes directrices précises sur ce qui constitue une publication officielle du gouvernement, et sur le processus permettant de créer celle-ci et de la rendre accessible.

Étant donné ce nouveau contexte des communications, il est important de porter son regard au-delà de la technologie. Quand on essaie de déterminer si un produit d'information gouvernementale est « publié » ou non, il faut tenir compte de l'auditoire visé et se demander si, oui ou non :

• il a franchi un processus de sélection, d'examen et d'approbation, de révision et de distribution;
• s'il est destiné à être diffusé par l'intermédiaire du processus de publication du gouvernement et comment il sera distribué;
• s'il est publié conformément aux exigences de la Politique sur les communications du gouvernement; et
• s'il apparaît sur la Liste hebdomadaire des publications du gouvernement du Canada ou sur un catalogue ministériel de produits d'information gouvernementaux accessibles au public.

Les documents législatifs et de politique dans lesquels on trouve la plupart des définitions ont été rédigés avant l'invention de la technologie Internet. Du point de vue de la gestion des collections de bibliothèque, on utilise une vieille terminologie (publiée) pour les nouveaux paradigmes (Internet).

Les procédures pour revoir, réviser, cataloguer et donner des références bibliographiques doivent être obligatoires si les documents sont destinés à être « publiés » sur le site Web de l'organisation, de la même façon que dans le cas de la publication d'un livre. Si on ne dispose pas de ce type de contrôle sur le processus, il n'y a pas de façon de vérifier que la source est fiable, que le contenu de la publication a été approuvé à des fins de diffusion. C'est ce type de contrôle qui permet d'attester de la validité du contenu.

Guide d'Internet du gouvernement du Canada, 3^e édition

Reconnaissant les effets éventuels d'Internet sur les organismes gouvernementaux, les sous-ministres du Sous-comité de gestion de l'information (SCGI) du Conseil du Trésor ont demandé au Secrétariat d'élaborer des lignes directrices sur l'utilisation d'Internet au sein du gouvernement fédéral. Ce guide précise que :

« TPSGC est le bureau d'enregistrement de toutes les institutions du gouvernement fédéral affichant de l'information dans Internet. Il dresse la liste des noms de chaque organisation et l'affiche dans le site Internet principal pour assurer aux Canadiens et Canadiennes un accès aux sources d'information et aux services des ministères et de l'ensemble du gouvernement. »

Une fois encore, le cadre de politique et les lignes directrices connexes sont là pour créer, gérer et diffuser les publications gouvernementales sur Internet.

Conservation à long terme des publications gouvernementales

Le Forum sur la gestion de l'information a été créé en 1997 pour servir de mécanisme permettant d'enquêter sur les tendances à venir et éventuelles en gestion de l'information et pour résoudre les problèmes de gestion de l'information à l'échelle du gouvernement. Ce forum est composé de représentants des organismes responsables, soit le Secrétariat du Conseil du Trésor, les Archives nationales du Canada, la Bibliothèque nationale du Canada et Justice Canada. Des groupes comme le Conseil des bibliothèques du gouvernement fédéral, l'Institut de la gestion des documents, l'Association des administrateurs et des gestionnaires de documents et l'Institut de l'information y sont également représentés.

Reconnaissant l'effet des sites Web sur les ressources en information du gouvernement, le Forum sur la gestion de l'information a publié Approche à la gestion de l'information sur Internet et Intranet pour assurer l'accès à long terme et la reddition de compte (1999). Ce guide de mise en œuvre définit les exigences pour garantir l'accès à long terme aux publications gouvernementales et précise que :

Dans le cas du « matériel publié », il faut préserver l'accès à long terme au matériel qui a une valeur permanente, en l'acheminant à la Bibliothèque nationale au moment de sa publication, conformément aux dispositions du Dépôt légal contenues dans la Loi sur la Bibliothèque nationale du Canada; et, s'il y a lieu, en remettant le matériel publié à la bibliothèque ministérielle, où les effectifs du ministère et le grand public (le cas échéant) pourront le consulter en permanence.

Il ajoute aussi que :

Les ministères peuvent établir une bibliothèque électronique ministérielle chargée à la fois des fonctions de sélection, de contrôle catalographique, d'entreposage électronique, d'accès, de service et de préservation.

Conformément aux prescriptions de la Loi sur la Bibliothèque nationale du Canada, toute publication gouvernementale affichée sur un site Web ministériel doit être triée pour fins d'inclusion dans le Dépôt légal de la BNC. Aux fins du Guide de mise en œuvre, les catégories de publications électroniques suivantes qui sont mises à la disposition du public au moyen d'un réseau de communication doivent être incluses dans le Dépôt légal :

actes de conférences; annuaires; bibliographies; bulletins; enregistrements sonores; études de marchés; fiches signalétiques; index; livres parlants; manuels; mémoires; monographies (livres); périodiques et autres publications en série; rapports annuels; rapports de recherches; rapports techniques et documents de travail mis à la disposition du public; répertoires.

Ce guide de mise en œuvre a été préparé pour servir d'accompagnement au Guide sur Internet du gouvernement du Canada, qui définit des critères précis pour la publication de documents sur les sites Web du gouvernement.

Infrastructure : Mise en œuvre des modèles de publication - Le modèle britannique

La Freedom of Information Act qui vient d'être adoptée au Royaume-Uni impose aux ministères du gouvernement de se doter de schémas de publication. Les éléments d'information énumérés dans un schéma de publication approuvé ne devraient pas être soumis à la Loi.

Dans un document présenté comme introduction générale à la Loi, la mise en œuvre des schémas de publication est présentée comme suit :

[Traduction]
La loi impose aux pouvoirs publics d'adopter et de tenir à jour des schémas de publication qui doivent être approuvés par la Commissaire à l'information. Ces schémas doivent définir les types d'information que les pouvoirs publics publient, la forme dans laquelle cette information est publiée et donner le détail de tous les frais éventuels. La Commissaire peut également approuver des modèles de schéma pour des groupes d'organismes comparables, par exemple les écoles.

On s'attend à ce que les pouvoirs publics adoptent des schémas de publication vastes qui leur permettent de mettre l'information à la disposition du public d'une façon moins formelle qu'en vertu de la nouvelle Freedom of Information Act. Toutefois, la rigidité de ces schémas a fait l'objet de quelques critiques. C'est ainsi qu'un organisme public serait tenu de publier dans sa totalité, maintenant et à l'avenir, toute l'information figurant dans toute catégorie ou dans tout type inscrit dans un schéma approuvé, comme l'information sur l'organisme et sa gestion, les procès-verbaux de certaines réunions, etc.

Un processus détaillé a été mis au point pour préciser les exigences et on peut le consulter sur le site Web de Freedom of Information du Royaume-Uni (voir Annexe C).

Résultats

Les termes « publiés » et « documents publiés » sont apparus et ont été utilisés avant la création d'Internet et du Web. Avec l'apparition des nouvelles technologies, la terminologie utilisée depuis de nombreuses années dans des contextes précis est adaptée pour répondre à des besoins différents. Au fur et à mesure de l'entrée en service des nouveaux moyens de transmission, et alors que le public aura accès à de nouvelles modalités de prestation de services, nous continuerons, si nous mettons l'accent sur le support plutôt que sur le contenu et sur l'auditoire visé, à nous interroger sur ce qui constitue ou non une publication.

Une étude des définitions montre que « publié » signifie plus que simplement placer de l'information dans la bibliothèque d'un ministère ou sur le site Web de celui-ci. On constate partout, quand on fait référence à « publié », « publication » ou « édition », que les définitions se réfèrent à toute une série d'activités qui comprennent :

• le choix ou la sélection;
• la révision, l'étude et l'approbation;
• le catalogage et la fourniture de références bibliographiques;
• la publication et l'impression;
• la diffusion, la commercialisation et la distribution; et
• rendre accessible au grand public.

On dispose d'un certain nombre de politiques et de procédures dont découlent des lignes directrices sur la façon de publier, et sur la façon de garantir l'accès à court et à long terme.

L'infrastructure de politique est en place pour garantir que les documents publiés sont identifiés et accessibles par l'intermédiaire des programmes de la Bibliothèque nationale ou des services de dépôt.

On dispose également de lignes directrices pour faciliter le processus de publication grâce à la Politique sur les services communs, aux lignes directrices sur Internet et à la Politique sur les communications. Si on dispose effectivement de lignes directrices dans un certain nombre de domaines de la politique, les organismes gouvernementaux ne les appliquent pas.

Recommandations et solutions proposées

Le Web fait apparaître des défis dans tous les domaines. Plusieurs études récentes étayent les solutions proposées (se reporter à l'Annexe C). Aux fins de ce rapport, et en tenant compte du mandat du projet, trois solutions sont envisagées quant à l'utilisation des expressions « publié » et « documents publiés » dans le contexte de la Loi sur l'accès à l'information.

Solution 1)

Afin de préciser les dérogations à l'obtention de documents en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, et pour fournir des directives favorisant une diffusion plus courante et plus proactive de l'information gouvernementale, une définition de « publié » figurant dans la Loi inclurait les éléments suivants:

• le processus d'édition;
• la présentation du document publié;
• l'auditoire visé;
• la façon dont les publications sont diffusées et des canaux de diffusion empruntés; et
• la façon dont les publications sont conservées pour assurer leur accès à court et à long termes.

On trouvera de plus amples détails à l'Annexe D.

Solution 2)

Celle-ci met en évidence les éléments de « publié » dans la Politique et les lignes directrices sur l'accès à l'information du Conseil du Trésor. Elle laisserait une plus grande souplesse pour préciser ce qui est nécessaire pour assurer la disponibilité et l'accès au public, y compris un coût raisonnable, et pour instaurer des liens avec les politiques et les lignes directrices connexes mentionnées dans le rapport.

Solution 3)

Adopter des éléments du modèle de « schéma de publication » proposé au Royaume-Uni afin de structurer davantage la création et le contrôle des publications gouvernementales. La Commissaire à l'information du Royaume-Uni a suggéré, entre autres que :

• ces schémas devraient comporter les renseignements et les informations déjà publiés qui ont été fréquemment demandés par le passé;
• les pouvoirs publics devraient consulter le public sur le type d'information qu'il aimerait voir publier de façon régulière; et
• le moyen privilégié de publication sera électronique (sites Web relativement faciles à parcourir et mis à jour régulièrement) mais les dispositions devraient également prévoir de mettre l'information à la disposition de ceux qui n'ont pas accès à Internet ou qui ont des besoins particuliers.

Conclusion

Jusqu'à la fin des années 1990, la majorité des produits d'information gouvernementaux étaient accessibles par le public sous forme de livres, de journaux, de brochures, de fichiers informatiques, de microfilms, de microfiches, de disques compacts, de vidéocassettes et d'enregistrements sonores. La façon dont l'information est créée et diffusée a change sensiblement avec l'introduction du Web en 1995. Dorénavant, l'information gouvernementale est non seulement disponible sur les supports utilités antérieurement mais également sur les sites Web du gouvernement. Demain, elle sera disponible en empruntant des portails et en utilisant des appareils de transmission mobiles.

L'article 68 de la Loi sur l'accès à l'information exclut les documents publiés de l'application de la Loi et l'article 26 accorde une exemption de 90 jours pour les documents qui doivent être « publiés ». Comme ces deux dispositions reposent sur l'hypothèse que l'information qui est « publiée » est en général accessible par des moyens autres qu'une demande en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, le critère pour définir le terme publié aux fins de la Loi devrait assurer un accès généralisé.

Les expressions « publié » et « document publié » ne peuvent pas être définies uniquement en termes de support dans un contexte technologique en évolution permanente. Pour déterminer si un produit d'information gouvernemental est « publié », il faut aussi tenir compte de la raison pour laquelle on l'a préparé, du contenu et de l'auditoire visé. Toute définition doit donc tenir compte de la fonction et de l'auditoire, ainsi que de la présentation et des définitions proposées de « publié » et « document publié ». Elle devrait :

• s'appliquer à n'importe quel support sur lequel est créé une publication gouvernementale;
• renforcer les politiques et les procédures en vigueur pour créer et rendre disponible l'information gouvernementale afin que les problèmes d'accès soulevés par l'apparition de nouvelles technologies soient pris en compte lors de la conception de la nouvelle infrastructure;
• s'assurer que les mécanismes de diffusion assurent l'accès nécessaire, à court et à long termes; et
• garantir un moyen d'accès à long terme au produit fini par l'intermédiaire des bibliothèques du ministère, du programme des services de dépôt et de la Bibliothèque nationale of Canada.

Comme les publications gouvernementales sont de plus en plus accessibles de façon électronique, il sera essentiel de se doter d'un solide programme de gestion de publications électroniques pour garantir que les publications gouvernementales continueront à être disponibles et accessibles, indépendamment du support sur lequel elles ont été créées et diffusées.

Toute définition doit tenir compte à la fois des exigences d'accès et du rythme auquel la technologie apporte de nouvelles méthodes pour créer, diffuser et rendre disponibles les publications gouvernementales.

Annexe A

Définitions standard de « publié » et « document publié »

Afin de disposer d'une base d'analyse de la terminologie, l'auteur de ce rapport a consulté les définitions de The Shorter, New Oxford English Dictionary, le Glossary de Harrod's Librarian et les définitions de l'Organisation internationale de normalisation :

Le New Oxford Dictionary définit « publié » comme :

• faire connaître, de façon générale, déclarer ou faire rapport de façon ouverte, annoncer, diffuser; annoncer de façon formelle ou officielle;
• porter une chose à l'attention du public;
• d'un auteur, d'un éditeur, etc. : préparer et publier un livre, un journal, un rapport, une pièce de musique, etc., pour le vendre au public; également préparer et publier le travail d'un auteur, d'un compositeur, etc.;
• rendre une œuvre, de l'information, etc., accessible ou disponible de façon générale;
• présenter au public;
• rendre des nouvelles, des données, des résultats de recherche généralement disponibles en utilisant le support d'un journal, d'un livre, d'une publication;
• mettre en circulation dans le public; sortir.

« Publication » est définie comme le processus de production et de publication pour la vente au public d'un livre, d'un journal, d'un rapport, d'une pièce de musique ou d'autres documents imprimés ou reproduits. Une œuvre publiée; un livre, etc., produit et qui pourrait être vendu au public. »

Le Glossary de Harrod's Librarian donne la définition suivante de « publié » :

• L'action d'un éditeur qui sort et offre à la vente au public un livre ou un imprimé produit en faisant appel à une forme quelconque d'impression, de copie ou de reproduction photographique. L'action d'un auteur, d'un artiste ou d'un compositeur de musique quand il crée quelque chose ou l'arrange pour le reproduire en quantité et le mettre en vente.

Organisation internationale de normalisation (ISO)

Le Comité technique sur les normes en matière d'information et de documentation de l'ISO a préparé un glossaire des termes et définitions utilisés dans les normes ISO pour la présentation, l'identification et la description des documents. Dans ce glossaire, il définit une publication comme un document généralement publié en plusieurs copies, et offert à la distribution générale. (ISO 5127/2, cité en référence dans ISO 12083). Si « éditeur » est défini, il n'y a pas de définition de « publié ».

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