Rapport 9 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION
ET LA TENUE DES DOSSIERS DE L'ADMINISTRATION FÉDÉRALE

Publié: août 2001

Archives nationales du Canada

Table des Matières

Sommaire
Introduction
Hypothèse de travail
Méthodologie
Dossiers ayant fait l'objet de l'examen
Résultats
Résumé des constatations
Conclusion

Sommaire

Le Bureau du Conseil privé (BCP) a invité les Archives nationales à apporter leur concours à une étude de la Loi sur l'accès à l'information (LAI), étude qui visait à examiner les répercussions de cette loi sur la tenue des dossiers depuis sa promulgation, en 1983.

Le présent document fait donc état des résultats d'une étude menée par la Direction des documents gouvernementaux sur les documents d'archives provenant de sept différents secteurs de l'administration fédérale et visant à déterminer l'incidence de la Loi sur l'accès à l'information sur la tenue des dossiers. Les archivistes ont examiné des documents d'une même série de dossiers¹, créés avant 1983 et par la suite, d'après certains critères de tenue des dossiers.

La gestion de l'information a toujours posé problème. À en juger par les résultats obtenus lors de cette étude, il ne semble pas que la promulgation de la LAI, en 1983, ait influencé la façon dont les dossiers ont été créés et gérés. En revanche, d'autres facteurs limitant la portée de cette étude semblent avoir eu autant d'impact, sinon plus, que la LAI sur la tenue des dossiers. Au nombre de ces facteurs restrictifs, citons :

• l'incidence de la nouvelle technologie (l'informatisation - et plus particulièrement les ordinateurs personnels, les méthodes de classement, ainsi que les activités gouvernementales pour lesquelles il n'existe pas de documentation).
  
• le manque de normes en matière de documentation permettant d'évaluer les changements apportés à la tenue des dossiers;
  
• la rationalisation;
  
• le fait que la création de dossiers est un comportement individuel difficile à évaluer ou à déterminer, en ce qui a trait à la LAI.

Par conséquent, les résultats de l'étude ne sont pas définitifs, car ces facteurs limitatifs qui nous échappent ne permettent pas d'évaluer l'incidence de la LAI en vase clos. Ceci dit, nous avons néanmoins cru bon mener cette étude en raison de la valeur que revêtent les perspectives en matière d'archives et de tenue de dossiers pour l'examen de la LAI.

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1. Introduction

L'accès aux dossiers gouvernementaux et l'introspection que l'on obtient à les consulter jour après jour font en sorte que les archivistes sont bien placés pour formuler des observations sur l'évolution des documents d'archives. Bien qu'ils ne composent qu'une faible partie de l'ensemble des documents de l'administration fédérale, les documents d'archives sont ceux qui représentent le mieux les activités d'une institution donnée, car ils font état de ses fonctions et activités. Conformément à la Loi sur les Archives nationales du Canada, seuls les documents ayant une valeur historique ou archivistique (ce qui est le cas de 1 à 3 % de tous les dossiers gouvernementaux existants) sont transférés à la garde des Archives nationales.

Les Archives nationales du Canada jouissent d'une position sans égal qui leur permet de discerner si le gouvernement fédéral s'acquitte bien des responsabilités qui lui incombent en vertu de la Loi. En examinant les pratiques de tenue des dossiers qui avaient cours avant l'adoption de la LAI et par la suite, on peut être en mesure de déterminer si les cas de falsification ou de destruction de documents (comme ceux qui ont fait jour au cours de l'Enquête sur les événements survenus en Somalie ou relativement au Comité canadien du sang) sont l'exception ou la règle en matière de pratiques de gestion des documents découlant de l'adoption de la LAI.

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2. Hypothèse de travail

Avant de débuter, nous supposions que nous allions découvrir que la Loi sur l'accès à l'information avait eu des conséquences notables et défavorables sur la tenue des dossiers. Pourquoi cela? Nous avions eu vent d'autres études qui étayaient la conclusion voulant que la LAI aurait incité les institutions gouvernementales à apporter des modifications négatives à leurs pratiques depuis l'avènement de la LAI. On en veut pour preuve les exemples cités récemment dans les rapports annuels du Commissaire à l'information. Par ailleurs, un projet de loi d'initiative parlementaire ayant pour objet de modifier la Loi sur l'accès à l'information a été unanimement adopté en mars 1998. La députée qui l'a parrainé, Colleen Beaumier, avait demandé à ce que l'on prévoit, au paragraphe 67.1 de la Loi, des amendes et des durées d'emprisonnement pour quiconque tenterait de refuser le droit à l'accès à l'information en détruisant ou en falsifiant des dossiers, ou encore en omettant d'en tenir. Cette modification ne donne pas d'exemples précis de changements négatifs apportés aux pratiques de tenue des dossiers, mais le fait que cette modalité ait été ajoutée à la Loi laisse entendre que certains y contreviennent et que ces actions ne doivent pas rester impunies.²

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3. Méthodologie

L'examen des dossiers par les archivistes s'est déroulé en plusieurs étapes. Il a d'abord fallu choisir attentivement les dossiers qui se prêteraient à l'étude (ce qui s'est révélé problématique),
puis les passer au crible. On s'est surtout penché sur des dossiers papier, quoiqu'on ait également examiné des documents électroniques et des enregistrements audio. Enfin, on a procédé à l'analyse de ces documents et tiré des conclusions que l'on a consignées par écrit (voir l'annexe 3).

Avant de débuter, on convenait clairement que les archivistes étaient bien placés pour formuler des observations sur les pratiques de tenue des dossiers, même s'il semblait qu'il leur serait difficile de déterminer quelles variables se rapportaient directement à la Loi sur l'accès à l'information. Nous avons cerné certains facteurs qui ont une influence sur l'étude des répercussions de la LAI en ce qui a trait à la tenue des dossiers au sein de l'administration fédérale : l'incidence de la nouvelle technologie, le manque de normes en matière de documentation, la rationalisation et le fait que la création de dossiers est un comportement individuel difficile à évaluer ou à déterminer en ce qui a trait à la LAI. (Voir le Sommaire ci-dessus; pour plus de détails sur les répercussions de ces facteurs, consulter l'annexe 1).

Ce qui rend cette étude particulièrement intéressante, c'est qu'elle portait uniquement sur des documents d'archives.
Si des preuves se trouvaient dans des dossiers qui n'ont pas été transférés à la garde des Archives nationales, on n'a pas pu les repérer. On s'est seulement penché sur le fruit des pratiques de tenue des dossiers que permettaient de déceler les fragments de certains documents d'archives. Pour ce qui est des autres questions liées à l'accès à l'information, elles n'ont pas fait l'objet de cette étude.

On a donc commencé par passer en revue les rapports du Commissaire à l'information. Du coup, on a découvert des preuves de ce que la Loi avait eu une certaine incidence négative sur la tenue des dossiers. Les questions liées à la tenue des dossiers dont faisaient mention lesdits rapports étaient les suivantes :

• La destruction non autorisée de dossiers;
  
• La décision de cesser de créer certains dossiers;
  
• Les questions liées aux documents électroniques (du fait de leur nature transitoire, il arrive souvent qu'on n'admette pas qu'ils sont assujettis à la Loi, en raison de la forme sous laquelle ils se présentent)³ ;
  
• L'accès physique problématique aux dossiers.

Afin de déterminer si les pratiques de tenue des dossiers de l'administration fédérale reflètent ou non ces aspects, certains paramètres ont été établis aux fins de l'étude. On a cerné cinq critères visant à évaluer la tenue des dossiers de façon limitée et qualitative :

• Par quantité, on entend le changement du volume des dossiers
  
• La portée comprend la source et l'exhaustivité de la documentation
  
• Le contenu descriptif se dit de la suite d'événements ou de procédures étayée par les dossiers
  
• Le "contrôle ministériel" fait référence aux efforts déployés par l'institution pour orchestrer ses dossiers
  
• La rubrique "Autres observations" donne l'occasion d'examiner toute autre caractéristique propre à la tenue des dossiers.
  (Consulter l'annexe 2 pour en savoir davantage sur la définition de ces critères.)

Les documents retenus aux fins d'analyse devaient posséder les caractéristiques suivantes :

• Porter sur un programme relativement stable à long terme
  
• Le mandat de l'institution (ou du comité ou programme) ne devait pas avoir subi de modifications majeures
  
• Les lois autres que la LAI ne devaient pas avoir eu une incidence notable sur les activités de l'institution
  
• Les dossiers devaient être facilement accessibles
  
• La technologie utilisée pour la tenue des dossiers devait n'avoir eu que peu de répercussions

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4. Dossiers ayant fait l'objet de l'examen

On s'est penché sur les dossiers de diverses institutions gouvernementales, qui se présentaient sous différentes formes. Les archivistes ont établi un parallèle entre les dossiers créés avant et après la promulgation de la Loi, en 1983. Enfin, les documents étudiés possédaient les caractéristiques décrites ci-dessus.

Procès-verbaux du Comité fédéral-provincial des pêches de l'Atlantique
Le Comité, créé à la fin des années 1950, est composé de sous-ministres des gouvernements fédéral et provinciaux qui se rencontrent pour discuter des enjeux liés aux pêches de l'Atlantique et envisager des préoccupations communes. Les procès-verbaux ont été choisis au hasard de façon à ce qu'on puisse en évaluer l'état avant et après la promulgation de la Loi.
Les dossiers étant trop nombreux pour être tous examinés, on en a choisi certains au hasard, ce qui a permis d'assurer l'intégrité du processus.

La manière dont les procès-verbaux ont été consignés peut avoir influé sur leur intégrité. Ce sont des fonctionnaires du ministère des Pêches et des Océans qui s'en sont chargés, et non pas un secrétariat assigné au Comité. Les notes étaient fréquemment prises tour à tour par des personnes différentes.

Procès-verbaux du Conseil consultatif canadien de l'environnement
Le Conseil, appuyé financièrement par Environnement Canada, a été établi en 1972 pour conseiller le ministre de l'Environnement sur l'état de l'environnement, dresser des priorités d'action pour le gouvernement fédéral et évaluer l'efficacité du ministère. Ses membres sont nommés par le ministre pour un mandat qui n'excède pas trois ans.

On a passé en revue les procès-verbaux rédigés avant et après la promulgation de la LAI, et choisi certains au hasard dans chacune des tranches de temps. Le Conseil a établi des lignes directrices voulant que les procès-verbaux soient concis, ne fassent pas précisément mention du nom des participants aux rencontres (à moins que ceux qui prenaient la parole ne l'exigent), et que l'on dissuade les membres d'en faire des copies.

Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international : visites du premier ministre
On s'est également penché sur les dossiers du MAECI portant sur les visites à Moscou du premier ministre Pierre Trudeau, en 1971, (soit avant l'adoption de la LAI) et du premier ministre Brian Mulroney, en 1993 (après l'adoption de la LAI).

Le MAECI possède un vaste dépôt de dossiers créés à l'administration centrale, à Ottawa, et partout dans le monde. Les dépêches provenant des postes à l'étranger sont automatiquement expédiées à Ottawa pour y être versées au fichier central pertinent. Notre examen a porté sur des dépêches, des dossiers sur la politique diplomatique pour la Russie et des dossiers préparatoires. On a comparé le même genre de dossiers pour chacune des visites.

Transports Canada : dossiers d'immatriculation des aéronefs
Les dossiers d'immatriculation des aéronefs de l'Aviation civile dressent l'historique du cycle de vie d'un aéronef immatriculé au Canada. Deux ensembles de dossiers sont conservés pour chaque aéronef : un à l'administration centrale, à Ottawa, et un autre au bureau régional. Les dossiers de vingt-quatre aéronefs ont été examinés, dossiers qui étaient actifs avant et après l'adoption de la LAI.

Travaux publics Canada : projets
Les projets de Travaux publics Canada concernant la construction et l'entretien de bâtiments publics, ainsi que d'ouvrages maritimes et fluviaux, ont été examinés. Sept projets en cours dans différentes régions du Canada ont fait l'objet de notre analyse. Ces dossiers ont été créés par la Direction générale des services d'architecture et de génie de Travaux publics et servaient à conseiller le ministre sur l'état d'avancement des travaux. Les dossiers de Travaux publics Canada de tout le pays sont versés au fichier central, à Ottawa.

Conseil du Trésor et autres organismes centraux
Au lieu de nous attarder à une série de documents, nous avons dans ce cas-ci couvert tous les dossiers opérationnels de quatre organismes centraux : le Secrétariat du Conseil du Trésor (sur lequel a principalement porté notre examen), la Commission de la fonction publique (CFP), le Bureau du Commissaire aux langues officielles et la Commission des relations de travail dans la fonction publique.

Santé Canada
Deux incidents survenus à Santé Canada ont mené à la création de dossiers que nous avons passés en revue dans le cadre de la présente étude : ceux du Comité canadien du sang (1989) et les dossiers sur le contrôle des stupéfiants (1980). Il s'agit d'événements hautement médiatisés ayant trait à la tenue de dossiers, et qui revêtaient donc pour nous une importance particulière.

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Notes de bas de page

1. On entend par " série " un ou des documents ordonnancés selon un plan ou un système de classement ou classés seuls du fait qu'ils se rapportent à une fonction ou à un sujet précis, découlent de la même activité, sont de nature particulière ou que des liens ont été créés entre eux d'après les circonstances entourant leur création ou leur utilisation.
   
   
2. L'article de Jay Gilbert, " Access Denied: The Access to Information Act and Its Effect on Public Record Creators ", paru dans le numéro 49 d'Archivaria ( printemps 2000), pp. 84 -123, soutient les allégations formulées par le Commissaire à l'information, allégations que sous-entend le projet de loi d'initiative parlementaire de Colleen Beaumier.
   
   
3. Il convient toutefois de noter qu'en 1983, les quelques acquisitions des Archives nationales se présentant sous forme électronique étaient pour l'essentiel des données découlant de sondages.