Rapport 9 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION
ET LA TENUE DES DOSSIERS DE L'ADMINISTRATION FÉDÉRALE

5. Résultats

On a analysé les dossiers en fonction des cinq critères relatifs à la tenue des dossiers énumérés précédemment (voir l'annexe 2 pour plus de détails).

5.1 Quantité

Règle générale, la quantité de dossiers était stable avant et après l'adoption de la LAI. Il est vrai que les dossiers sur l'immatriculation des aéronefs variaient en raison de circonstances étayées par les documents, et non pas nécessairement en réaction à la LAI. En ce qui a trait au Conseil du Trésor et à d'autres organismes centraux, les autorisations de disposer de documents établies en 1990 ont fait en sorte que moins de documents d'archives ont été conservés. Cette mesure n'a toutefois pas eu d'incidence sur la portée et le contenu des dossiers, ces derniers contenant plus d'éléments. En pareil cas, la qualité suppléait à la quantité.

5.2 Portée

Dans presque tous les cas, la portée des dossiers est restée la même. Les mêmes enjeux et données se retrouvaient dans une série donnée au fil du temps. Les questions qui faisaient l'objet de dossiers rédigés avant 1983 n'ont rien perdu de leur complexité et de leur importance depuis l'avènement de la LAI. Il est arrivé que les thèmes abordés changent, le temps aidant, mais les sujets communs sont restés les mêmes (p. ex. les procès-verbaux du Conseil consultatif canadien de l'environnement faisaient mention du projet de la mer de Beaufort et du pipeline de la vallée du Mackenzie, mais tous les sujets traités pouvaient être regroupés sous la rubrique des enjeux environnementaux). La portée plus vaste des dossiers des organismes centraux, et plus particulièrement du Secrétariat du Conseil du Trésor, semble être davantage attribuable à l'amélioration des pratiques de gestion des dossiers plutôt qu'à l'entrée en scène de la LAI.

5.3 Contenu descriptif

Le contenu descriptif des dossiers est resté le même après la promulgation de la LAI pour tous les dossiers des organismes centraux. Tous les éléments de ces dossiers ont, du début à la fin, été consignés de façon compréhensible et uniforme pour tous les secteurs gouvernementaux examinés. Qui plus est, la qualité du contenu descriptif des dossiers des organismes centraux s'est améliorée au fil du temps. Comme nous l'avons déjà mentionné, les dossiers gagnaient en qualité à mesure que leur nombre allait décroissant.

5.4 Contrôle ministériel

Aucun changement n'a été observé à ce titre, sauf pour les dossiers des organismes centraux. On a en effet pu constater l'existence de certaines questions liées au contrôle ministériel (p. ex. Travaux publics Canada a un système de classement fragmenté, car l'administration centrale, ainsi que les bureaux régionaux et de district, possèdent souvent des dossiers différents sur des sujets pourtant identiques). Ces questions n'ont toutefois pas évolué au fil du temps. Les organismes centraux ont eu tendance à exercer un contrôle plus attentif sur la tenue de tous les dossiers pendant la période qui a suivi la mise en vigueur de la LAI.

5.5 Autres observations

Un bref examen des dossiers ministériels supplante certains commentaires qui ont été émis sur la LAI et la tenue des dossiers. À deux reprises, la documentation a permis de constater que l'entité gouvernementale était bien consciente d'être assujettie à la Loi. Tout d'abord, une enquête menée par les membres du Conseil consultatif canadien de l'environnement visant à savoir si le Conseil était assujetti à la LAI, ainsi qu'une missive du ministère le confirmant, a été découverte dans les dossiers administratifs. On s'est ensuite penché sur le cas de Santé Canada, que nous examinerons en détails un peu plus loin.

Au MAECI, le fait que l'on ait enseigné aux nouveaux agents à l'étranger, pendant des décennies, les mêmes méthodes de création de documents (qu'il s'agisse de dépêches,de notes de service, de dossiers préparatoires ou d'autres notes diplomatiques) permet de conclure à l'uniformité des dossiers.

Il est à noter qu'il existe des liens étroits entre le mandat d'une institution et le contenu de ses dossiers, selon ce qui est inclus dans le contenu descriptif. On peut simplement présumer que ce résultat supplante habituellement toute intention que l'auteur du document ou la personne chargée de son classement peut avoir eu au sujet de la LAI.

5 .6 Santé Canada : questions de tenue des dossiers

Deux incidents survenus à Santé Canada ont permis d'attester la présence de lacunes dans la tenue des dossiers déterminées avant la présente étude. Ils sont donc d'intérêt périphérique.

Dossiers sur le contrôle des stupéfiants (1980)
Des dossiers sur le contrôle des stupéfiants, qui proviennent de l'ancien Bureau des drogues dangereuses du ministère canadien de la Santé et du Bien-être social, ont été incorrectement éliminés. Les Archives nationales avaient émis une autorisation de disposer de documents qui permettait à Santé et Bien-être social Canada de détruire les dossiers portant sur le commerce du cannabis. Or, d'autres dossiers ayant trait à des drogues dures comme l'héroïne, la cocaïne et le LSD ont également été déchiquetés. Le ministère avait alors fait savoir qu'il continuerait à détruire ces dossiers, allant ainsi à l'encontre de l'autorisation émise, car le ministre de la Santé avait déclaré publiquement qu'il allait en être ainsi.

Cet incident a eu lieu avant l'adoption de la LAI, et ne découlait donc pas de celle-ci. Toutefois, on peut y voir une des façons dont le gouvernement fédéral percevait l'élimination de documents à l'époque où on envisageait mettre en vigueur la LAI. Dans ce cas-ci, les dossiers ont été détruits par l'organisme qui les avait créés, à la demande de la haute direction, laquelle avait déterminé qu'ils n'avaient plus d'importance, peu importe la valeur que leur accordaient les Archives nationales.

Dossiers du Comité canadien du sang (1989)
Le Comité canadien du sang a été mis sur pied en 1981 pour traiter des politiques, des enjeux et des problèmes concernant l'utilisation du sang et des produits sanguins au Canada. Il était composé de représentants des ministères de la Santé fédéral, provinciaux et territoriaux . Santé et Bien-être social Canada lui avait attribué un Secrétariat de sa création jusqu'en 1991, année au cours de laquelle le Comité a été remplacé par un organisme privé, l'Agence canadienne du sang.

En 1995, des rapports de décision du Comité ont été déposés comme éléments de preuve aux auditions de la Commission d'enquête sur le sang au Canada (ou commission Krever). Ces dossiers stipulaient qu'à sa rencontre du 16 mai 1989, le Comité avait unaniment décidé de détruire rétroactivement tous les enregistrements audio des procédures de ses séances à huis clos, ainsi que les transcriptions de ces séances, pour écarter la possibilité que ces éléments puissent être consultés si des demandes étaient déposées en vertu de la LAI.

L'enquête de la GRC n'a pas permis de conclure si ces dossiers avaient été détruits dans une intention criminelle, mais il semble que le motif sous-jacent à leur élimination soit bien, dans ce cas, la LAI.

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6. Résumé des constatations

Lorsque nous avons entamé cette étude, nous nous attendions à trouver des différences dans la façon dont les dossiers de l'administration fédérale ont été tenus suite à l'adoption de la LAI, en 1983. Cependant, après une analyse exhaustive, nous avons constaté que rien n'avait vraiment changé. Les méthodes de tenue des dossiers des organismes gouvernementaux n'ont pas été modifiées après la promulgation de la LAI. Tout ce que nous avons pu remarquer, c'est que le nombre de certains documents d'archives avait diminué après cette date. On peut y voir là un aspect négatif de la Loi mais, en l'absence de modifications au titre des autres critères, rien ne peut être avancé pour appuyer cette idée. Si des changements considérables avaient été apportés aux dossiers, on l'aurait forcément constaté à leur contenu descriptif. Du reste, c'est précisément dans cette catégorie qu'on aurait pu vouloir éviter de consigner des renseignements embarrassants qui auraient pu rendre le gouvernement responsable de tel ou tel acte. Même dans le cas des dossiers de Santé Canada, on semble avoir été conséquent; on a beau avoir détruit des documents avec désinvolture, la tenue des dossiers n'en a pas été modifiée pour autant, et ce malgré l'adoption de la Loi.

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7. Conclusion

Les résultats de notre étude nous poussent à constater que la LAI n'a pas eu de répercussions notables, ce qui va à l'encontre de notre hypothèse de travail. Il importe de souligner que, bien que d'autres études aient été menées sur des dossiers actifs et sur la manière dont les ministères mettaient en application la LAI, la présente étude n'a porté que sur la tenue des dossiers. Par ailleurs, nous avons dû composer avec des contraintes, comme cela a été précédemment mentionné. La portée de cette étude étant unique en soi, on ne devrait donc pas être surpris de ce que les résultats obtenus soient différents.

Que des dossiers soient créés ne veut pas nécessairement dire qu'on pourra les consulter en vertu de la LAI. De nombreux ministères recourent aux exemptions prévues par la Loi pour éviter que certains de leurs documents ne soient mis à la disposition du public (les ministères souhaitent conserver des dossiers complets à des fins opérationnelles et administratives). Une institution donnée peut donc continuer à créer des dossiers et à bien le faire, sachant qu'elle pourra bénéficier d'exemptions au titre de la LAI.

Nous avons, dans le cadre de cette étude, envisagé les questions découlant de la LAI d'un point de vue nouveau et sans commune mesure : celui de la tenue des dossiers. Le sujet et la démarche utilisés sont dignes de mention. Si l'on souhaitait approfondir la question, il faudrait y consacrer davantage de temps et de ressources.

Les preuves n'ont été concluantes que dans la limite des paramètres que nous avions cernés. Cela ne veut pas dire qu'aucun changement de comportement n'a eu lieu en réaction à la LAI. On peut simplement conclure, avec justesse, qu'on n'a encore trouvé à ce jour aucune preuve de ce que la LAI avait entraîné des changements à la tenue des dossiers de l'administration fédérale.

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