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Groupe d'étude de l'accès à l'information

 

Rapport 25 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA GESTION DES DÉLAIS DE RÉPONSE AUX TERMES DES LOIS CANADIENNES
SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION

2. Analyse des enjeux de la gestion des délais

2.1 Le nombre de jours des délais de réponse : L'éventail et la justification des choix
  • Le succès du régime d'AI repose sur l'observation des lignes directrices réglementaires relatives au traitement des demandes d'accès à l'information. En fait, les niveaux d'observation constituent une mesure utile de l'efficacité d'un régime d'AI. Les pages qui suivent partent de ce principe directeur. (1)

  • Les dispositions législatives et les observations contenues à l'annexe 1 indiquent que le délai habituel est de 30 jours civils ou 20 jours ouvrables, délai censé produire sensiblement les mêmes résultats pour ce qui est d'obtenir une réponse à une demande de documents.

  • Au terme de son examen de la mise en œuvre de la Loi en mars 1987, le Comité permanent de la justice et du Solliciteur général concluait ce qui suit :

    • « Plusieurs années s'étant écoulées depuis l'entrée en vigueur de la Loi sur l'accès à l'information, le Comité estime qu'en règle générale, les institutions fédérales devraient être en mesure de répondre plus rapidement aux demandes d'accès. En conséquence, le Comité recommande que le délai initial dans lequel l'institution fédérale doit donner suite à une demande soit réduit à vingt jours. » (2)

  • Les pays et les provinces semblent avoir copié leurs délais réglementaires les uns sur les autres d'après le principe selon lequel ce qui a « fonctionné » dans d'autres administrations devrait fonctionner pour eux aussi.

  • Les délais sont à plus d'un égard un ensemble de « vœux pieux » auxquels les ministères doivent se conformer, et auxquels ils se conforment habituellement grâce aux bons soins du personnel de l'AI.

  • Il est courant que les personnes qui présentent des demandes d'accès à l'information veuillent raccourcir les délais, tandis que les personnes qui répondent ont de la difficulté à respecter ces délais.

  • Compte tenu des priorités opposées qui sont inévitables dans les ministères, l'objectif d'observation du délai de trente jours civils semble constituer un choix pratique, surtout quand les documents demandés sont dans les mains des gestionnaires de programmes et doivent être localisés, récupérés, copiés, examinés et consultés. Ce ne sont pas là des activités mineures dans la plupart des cas.

  • Dans son Livre vert de juin 1977, le gouvernement libéral déclarait ce qui suit au sujet des délais administratifs : « L'idéal serait d'imposer des délais suffisamment astreignants pour que les demandes raisonnables des requérants soient satisfaites tout en accordant le temps voulu pour que la loi soit habituellement respectée sans entraîner une augmentation inutile des frais et du personnel administratifs. » (3) (Nous avons ajouté les caractères gras)

  • Les délais actuels d'AI satisfont aux divers objectifs établis en 1977 et ne doivent pas être modifiés.
2.2 Les attentes et les rôles des parties à une demande d'accès à l'information (AI) en ce qui concerne le respect des délais impartis et les retards

Cette question est cruciale pour comprendre le problème du non-respect des délais, étant donné qu'elle révèle l'écart notable qui existe au chapitre des attentes et des rôles des « parties » au processus d'accès à l'information. Même s'il n'y a rien d'étonnant à ce que les points de vue diffèrent dans ce contexte, il est important de bien comprendre ces points de vue afin de façonner un régime administratif réaliste et pratique qui permet de traiter avec succès les demandes d'accès à l'information, ce qui constitue l'objectif ultime du processus d'AI.

2.2.1 Pression exercée par les demandeurs :

2.2.1.1 Particuliers

  • Si des organismes publics retardent leur réponse à des particuliers ou à d'autres demandeurs (traduction), « ce retard a souvent le même effet qu'un refus. » (4) C'est le problème général auquel il faut remédier au moyen de mesures administratives en bonne et due forme.

  • Les particuliers n'ont tendance à rechercher des renseignements généraux en vertu de l'AI que s'ils ont un problème ou s'ils militent activement pour une cause; à ce moment-là, ils sont des demandeurs grandement motivés qui veulent que leur demande fasse l'objet d'une réponse rapide (et qui veulent l'entière communication des documents).

  • Les particuliers sont peu conscients du processus, ou de l'incidence qu'il a sur les activités courantes de l'institution; ils veulent voir tous les documents qui existent et ils le veulent sans attendre, d'où la pression exercée sur le système.

  • Ils ne comprennent pas l'application légitime des exceptions prévues par la Loi à l'obligation de divulguer l'information; la plupart des particuliers demandeurs ne comprennent pas tous les motifs « légaux » pour lesquels ils ne peuvent obtenir des documents en totalité ou en partie. Leur expérience de l'AI est insuffisante, et les lois en vigueur sont, en réalité, obscures et complexes.

  • Ils oublient que d'autres demandeurs, certains avec des demandes très imposantes, les précèdent; (5)

  • Ils considèrent que les politiciens et les bureaucrates essaient de cacher des documents pour camoufler leurs activités;

  • Le processus de « rehaussement des connaissances » des demandeurs est très fastidieux et il est sans fin pour tous ceux qui administrent un régime d'AI, mais il doit se poursuivre de façon constante. (6) Le fait d'expliquer dans les sites Web les pratiques courantes et les résultats constituerait un pas dans la bonne direction. (7)

2.2.1.2 Demandeurs hostiles, vexatoires, frivoles, ou irrationnels

  • Ces demandeurs risquent de discréditer le régime d'AI aux yeux de la fonction publique en accaparant d'énormes ressources budgétaires et en mobilisant le personnel, ils ont des répercussions négatives sur la santé du régime, même s'ils ne sont pas nombreux.

  • Le résumé des discussions entre les coordonnateurs et le Groupe d'étude de l'accès à l'information incluait le point suivant : « Quelques participants ont indiqué que les frais peu élevés pour avoir accès à l'information favorisent les demandes « frivoles ». Ils sont d'avis que le fait de consacrer du temps pour répondre à ce genre de demandes nuisait au traitement en temps opportun de demandes qui étaient perçues comme étant davantage conformes à l'esprit de la Loi. »

  • Heureusement pour la collectivité de l'AI, les élus, les membres du Cabinet et le grand public ont rarement connaissance des pertes de temps et de ressources occasionnées par ce genre de demande frivole et vexatoire.

  • À la demande de son comité consultatif externe, le Groupe d'étude de l'accès à l'information a demandé aux bureaux d'AI de leur donner des exemples de ce genre de demandes problématiques. Les coordonnateurs de l'AI qui ont participé à cet exercice ont défini comme frivole et vexatoire une demande dont l'auteur n'affiche aucun intérêt perceptible pour le résultat de la recherche.

  • Les demandeurs qui ont une idée fixe ou qui veulent revenir sur le passé : le Commissaire à l'information de l'Australie occidentale a défini la catégorie des « demandes vexatoires ou en série » comme suit (traduction) :
    • « Les demandes en série sont des demandes répétées souvent présentées dans une courte période pour les mêmes documents ou des documents semblables, y compris des documents qui leur ont déjà été fournis. Elles peuvent concerner des documents portant sur une décision rendue par moi-même. Les demandes vexatoires peuvent prendre de nombreuses formes, mais elles sont le plus souvent présentées par des personnes ayant une idée fixe, au sujet d'une question ou d'un organisme, qu'elles ne peuvent ou ne veulent pas oublier. Dans un cas comme dans l'autre, il y a une limite aux ressources que notre commissariat peut raisonnablement consacrer à ces demandes. » (8) (Nous avons ajouté les caractères gras). Il s'agit là d'un réel problème dans la pratique de l'AI.
  • Leur comportement insupportable démoralise même les employés du Commissaire à l'information et les coordonnateurs de l'accès à l'information les plus motivés;

  • Au sujet des « demandes insignifiantes, futiles et perturbatrices », le gouvernement Mulroney a précisé en 1987 : « Le gouvernement ne croit pas que les demandes insignifiantes, futiles ou ennuyeuses devraient être permises… Les demandes futiles ou ennuyeuses constituent une utilisation abusive du droit d'accès prévu aux termes de la Loi sur l'accès à l'information. Le gouvernement ne croit pas non plus qu'il soit opportun que le traitement des demandes accapare de façon déraisonnable les ressources normalement affectées à la capacité des ministres de s'acquitter de leurs fonctions. Le gouvernement examinera donc la possibilité d'amender la Loi sur l'accès à l'information afin de régler ces problèmes. » (9) (Nous avons ajouté les caractères gras) [Rien n'en est ressorti.]

  • Certains estiment que le « nombre » de documents frivoles et vexatoires n'est pas suffisamment consigné. Il pourrait être utile de disposer de données statistiques à ce sujet, cependant même un nombre limité de ces demandes peut avoir un puissant effet démoralisateur sur les nombreuses personnes qui essaient de faire fonctionner le régime de l'AI.

  • Le Commissaire Reid précisait ce qui suit le 15 octobre 2000 : « le Secrétariat du Conseil du Trésor a consacré beaucoup trop d'énergie à relever et à quantifier ce qu'il considère comme des irritants dans le système d'accès à l'information (par exemple : les utilisateurs fréquents, les demandes frivoles et vexatoires, les coûts élevés du respect de la Loi et les délais difficiles à respecter). » (10)

  • La Freedom of Information and Protection of Privacy Act de la C.-B. autorise le Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, à la demande d'un organisme public, à (traduction) « permettre à l'organisme public de ne pas tenir compte des demandes… qui, en raison de leur nature répétitive ou systématique, nuiraient de façon déraisonnable aux activités de l'organisme public. » (11)

  • Le Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques fédérale précise que le Commissaire à la protection de la vie privée n'est pas tenu de dresser un rapport s'il estime que « la plainte est futile, vexatoire ou entachée de mauvaise foi. » (12)

  • L'article 53 de l'Alberta Freedom of Information and Protection of Privacy Act précise avec sagesse que (traduction) « si le dirigeant d'un organisme public le demande, le Commissaire peut autoriser l'organisme public à ne pas tenir compte d'une ou plusieurs demandes aux termes des paragraphes 7(1) ou 35(1), si (a) en raison de leur nature répétitive ou systématique, les demandes nuiraient de façon déraisonnable aux activités de l'organisme public ou constitueraient une utilisation abusive du droit d'accès à l'information, ou si (b) une ou plusieurs de ces demandes sont frivoles ou vexatoires. »

  • Les lois sur l'AI doivent prévoir un mécanisme qui permettrait de composer avec ces demandes.

2.2.1.3 Demandeurs chevronnés

  • Comme l'a souligné la Présidente du Groupe d'étude de l'accès à l'information dans une allocution prononcée à Londres, au R.-U. le 5 mars 2001, « Nous savons qu'un nombre limité de demandeurs génère la majorité des demandes; 35 % des demandeurs font plus d'une demande par année; 11 % en font plus de sept; certains admettent en avoir formulé des milliers au cours des années. » (13)

  • Savent ce qu'ils cherchent grâce à leur expérience et font preuve d'opiniâtreté;

  • Peuvent être menaçants sur le plan politique en raison des documents délicats qu'ils ont tendance à demander et à dévoiler;

  • Leurs demandes précises et circonscrites peuvent entraîner une lourde charge de travail (mais des frais peuvent être imposés et des prorogations peuvent être accordées pour chercher et séparer les documents);

  • Le résumé des discussions avec les ministères ayant reçu un « bulletin de rendement » (14) soulignait que les demandes «volumineuses, de renseignements multiples, en série et commerciales» expliquent le plus souvent le non-respect des délais, et on y précisait ce qui suit :

    • Certaines demandes extrêmement imposantes peuvent annuler les plans les mieux conçus, et exercer une pression sur le personnel de l'unité de l'AIPRP qui essaie d'offrir à tous les autres demandeurs en attente un service équitable;

    • Il faut plus de temps pour cerner, trouver, examiner et séparer des documents relatifs à des demandes volumineuses et complexes que pour des demandes qui exigent des documents moins volumineux;

    • Un nombre relativement peu élevé de demandeurs qui présentent des demandes à répétition génère un nombre disproportionné de plaintes; (15)

  • Peuvent se faire rémunérer pour les demandes dont les résultats défraient les manchettes, ce qui les rend impopulaires auprès des politiciens et de la fonction publique;

  • Des sociétés commerciales essaient d'utiliser ces demandes pour « espionner » leurs rivaux. Selon le résumé de la consultation avec les ministères ayant reçu un bulletin de rendement, « les entreprises sont des utilisateurs fréquents de la Loi, demandant souvent de l'information sur des entreprises concurrentes…On a parfois l'impression que certaines entreprises utilisent la Loi sur l'accès à l'information comme «un service de recherche bon marché. » (16)

  • Les demandeurs chevronnés, et même professionnels, exercent leurs droits légitimes.

2.2.1.4 Demandes des médias

  • Les membre des médias qui sont des spécialistes de l'AI sont des demandeurs professionnels et chevronnés;

  • Les journalistes débutants s'attendent à des réponses immédiates et ne connaissent pas « les règles du jeu »;

  • La communication de documents aux médias est presque toujours délicate sur le plan politique, si bien que les spécialistes des communications des ministères auront à préparer des info-capsules et des réponses anticipées aux questions des médias mais quelquefois peuvent également essayer de gérer le processus au moyen de divers stratagèmes (communiquer les documents au monde entier au moyen d'un communiqué de presse; communiquer les documents à un moment où il est difficile de s'en servir efficacement; retarder la divulgation afin de réduire l'utilité des documents);

  • Le non-respect des délais a incité certains demandeurs des médias à abandonner le processus d'AI en raison de son inutilité pour eux;

  • J'ai l'intime conviction que les demandeurs des médias servent de substitut au public aux fins de la présentation de demandes d'AI, même si les délais existants ne conviennent pas aux besoins immédiats des médias quotidiens. Il n'y a pas de solutions immédiates à ce dernier problème dans le cadre d'un régime d'AI.

2.2.1.5 Partis de l'opposition

  • Leurs connaissances et leurs ressources consacrées à la recherche peuvent produire des demandes très ciblées et volumineuses dans des domaines délicats sur le plan politique, surtout au moyen de demandes ciblées visant l'ensemble de l'administration publique et ayant pour objet de placer le gouvernement dans l'embarras;

  • Le gouvernement cherche évidemment à gérer le processus de communication de manière à éviter d'être pris par surprise par les partis de l'opposition (et les médias) qui utiliseraient les documents contre eux; le Commissaire à l'information ou le Secrétariat du Conseil du Trésor ne peuvent pas changer grand-chose à cette pratique sur le plan de la surveillance, il s'agit d'une réalité; la gestion de la divulgation de l'information est un phénomène légitime, prévisible et acceptable tant qu'on reste dans le respect de la Loi.

  • Peuvent présenter des demandes volumineuses et fréquentes alléguant qu'ils n'ont pas d'autres moyens efficaces d'avoir accès aux documents du gouvernement, comme c'est le cas en Colombie-Britannique; (17)

  • Les partis de l'opposition utilisent de manière légitime leur droit d'accès à l'information.

2.2.2 La personne qui traite la demande : le Coordonnateur de l'accès à l'information

  • Il s'agit d'un poste exigeant qui n'est pas toujours estimé, classifié ou rémunéré à sa juste valeur;

  • Le résumé des discussions entre les coordonnateurs et le Groupe d'étude de l'accès à l'information incluait cette déclaration : « Un grand nombre de participants ont souligné des facteurs qui touchent le personnel chargé de l'accès à l'information. Le stress au travail attribuable à des facteurs tels que les charges de travail lourdes, les procédures strictes en matière de dotation en personnel, le manque d'espace à bureaux, le fait que les employés se sentent sous-estimés au sein de l'organisation, le roulement de personnel élevé et les injures occasionnelles de la part des demandeurs insatisfaits du niveau de service obtenu constituent des éléments nuisibles pour le maintien d'un groupe de professionnels efficaces et motivés. » (18)

  • Ce ne sont pas des postes qui mènent habituellement à de l'avancement; heureusement, ces postes ont tendance à intéresser des personnes engagées qui sont conscientes de l'importance de leur travail pour la société. Le processus de consultation avec les ministères ayant reçu des « bulletins de rendement » mettait l'accent sur la nécessité d'améliorer le cheminement professionnel et les programmes de transition entre le domaine de l'accès à l'information et des secteurs plus vastes.

  • Ces postes sont perçus comme étant à l'extérieurs des activités ministérielles principales et, à certains égards, contraires aux intérêts des ministères;

  • Toutefois, l'exécution des fonctions inhérentes à ces postes exige une grande collaboration de la part des collègues fonctionnaires;

  • Le résumé des discussions entre les coordonnateurs de l'accès à l'information et le Groupe d'étude de l'accès à l'information renfermait les points suivants :

    • « On a mentionné que les lourdes charges de travail des fonctionnaires des secteurs des programmes minaient le respect des délais prescrits par la Loi. Certains participants ont indiqué également que les priorités ministérielles, l'urgence du travail requis pour les notes pour la période des questions et les impératifs législatifs l'emportaient souvent sur le travail nécessaire pour répondre aux demandes d'accès ».

    • On estime que les communications et la coordination ministérielles et interministérielles inadéquates empêchent de façon importante la prestation de réponses ponctuelles aux demandeurs.

    • Certains participants ont mentionné des problèmes de délégation de pouvoirs tant pour les agents chargés de l'accès à l'information que pour les gestionnaires de programmes en vue de l'approbation de la divulgation des documents. On a indiqué également que les questions de communications ralentissaient le processus de divulgation de l'information. (19)

    • On a indiqué que des ressources humaines et financières insuffisantes et les lacunes au niveau de la formation et du soutien diminuaient grandement les capacités du personnel chargé de l'accès à l'information. (20)

  • Le Commissaire Reid affirmait le 15 octobre 2000 que le Conseil du Trésor « ne s'est pas non plus fait le défenseur des coordonnateurs de l'accès à l'information - qui sont souvent tiraillés entre les obligations en vertu de la Loi (communiquer les renseignements) et les exigences de leurs supérieurs (soustraire les renseignements à la communication). » (21) Il s'agit d'une observation importante.

  • Perçue comme une personne qui vous dérange toujours pour des motifs désagréables, c.-à-d., une autre demande d'accès aux dossiers en possession d'un fonctionnaire (demande presque toujours considérée comme menaçante, étant donné qu'un demandeur n'a pas à expliquer les motifs pour lesquels il veut avoir accès à ces renseignements).

  • Le problème consiste à motiver les coordonnateurs au fil des ans à travailler comme il se doit, surtout si leurs supérieurs ont organisé le processus d'AI de manière dysfonctionnelle (c.-à-d., une délégation de pouvoirs insuffisante et de multiples couches d'examen ascendant). (22)

  • La réalité des pressions internes que pose l'AI au système politique et bureaucratique en place, par opposition à l'absence apparente de « récompense » pour un travail bien fait; le système de récompense des coordonnateurs compétents et des membres de leur personnel doit être amélioré. (23)

  • Le flux ininterrompu de demandes d'accès à l'information; les demandes se succèdent à un rythme sans relâche et elles ne deviennent jamais plus faciles; (24)

  • Il était précisé dans le résumé des discussions entre les ministères ayant reçu des « bulletins de rendement » et le Groupe d'étude de l'accès à l'information que « la capacité de maintenir le service constitue un problème important lorsqu'il y a une augmentation vertigineuse du volume de demandes ».

  • Dans le résumé des discussions entre les coordonnateurs et le Groupe d'étude de l'accès à l'information, on peut lire ce qui suit : « Certains groupes ont aussi mis en question le bien-fondé du recours à la Loi aux fins de divulgation de la preuve dans le cadre d'un litige ou aux fins de recherches tenues à peu de frais et, selon eux, il s'agit d'un usage à mauvais escient de la Loi. » (25)

  • La perception des coordonnateurs selon laquelle 1) la taille et la complexité des demandes augmentent; 2) les médias et les demandeurs professionnels vont de plus en plus souvent à la « pêche à l'information » afin de monter des dossiers spectaculaires; 3) les demandeurs veulent souvent « tout ce qui se trouve dans le bureau d'une personne »; 4) des piles de demandes sont reçues pendant le congé des Fêtes; 5) les documents demandés sont situés à l'étranger ou sont rédigés dans des langues étrangères. Ces questions sont très importantes pour les coordonnateurs, déjà très occupés.

  • « Par exemple, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a reçu moins de 3 % des demandes l'an dernier. Cependant, l'une des demandes portant sur l'Accord sur le bois d'œuvre résineux vise 1,2 millions de documents. On a dû mettre sur pied une unité supplémentaire de 12 à 15 personnes pour traiter la demande. Le délai pour répondre a été prolongé de deux ans. » (26)

  • Dans le résumé des discussions entre les coordonnateurs et le Groupe d'étude de l'accès l'information, on trouve l'affirmation pertinente qui suit : « Des délais inacceptables pour le traitement de demandes volumineuses et complexes et le manque de transparence de la part de demandeurs quant à leurs vrais objectifs « pêche à l'information» ont tous été jugés comme des obstacles au respect des délais de la Loi. » (27)

  • La consultation avec les ministères ayant reçu des fiches de rendement a établi comme principales raisons du non-respect des délais les « structures organisationnelles décentralisées » et la « nécessité de consultations approfondies ». (28)

  • Les coordonnateurs ne contrôlent pas l'attribution des ressources d'une façon qui leur permettrait de s'acquitter de leurs responsabilités; pourtant, le système peut les tenir responsables du non-respect (en leur décernant une note de rendement défavorable); (29)

  • Les consultations menées à la fin de 2000 par le Groupe d'étude de l'accès à l'information auprès des ministères ayant reçu un bulletin de rendement a permis d'établir que les ressources insuffisantes constituaient la principale raison du non-respect des délais, y compris des problèmes particuliers, soit :

    • Quand un grand nombre de demandes sont reçues en un court laps de temps, souvent le même jour, les bureaux de l'AIPRP doivent réagir rapidement sans pouvoir se doter de ressources additionnelles.

    • Le travail est nécessairement en réaction à la demande, et les augmentations soudaines de la charge de travail sont impossibles à prévoir;

    • Tous les participants ont réussi à éliminer leur arriéré de demandes à la suite d'un influx de nouvelles ressources (temporaires pour la plupart); (30)

  • Au sujet de la dotation inadéquate des postes de coordination, le Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de la C.-B, David Loukidelis, déclare (traduction) : « Il est clair qu'une des principales raisons des retards, c'est que le volume des demandes dépasse le nombre d'employés affectés aux réponses. En période de restriction financière, toutes les institutions doivent évidemment optimiser leurs ressources. Le droit d'accès prévu aux termes de la Loi fait toutefois état d'importants objectifs poursuivis dans l'intérêt public, et c'est la raison pour laquelle la Loi impose aux organismes publics l'obligation juridique de répondre aux demandes d'accès à l'information dans le respect de certains délais. » (31) (Nous avons ajouté les caractères gras)

  • Les postes de coordonnateurs requièrent de l'expérience et de la formation pour permettre aux titulaires de travailler efficacement mais il y a la réalité du roulement des employées et du manque de temps pour suivre la formation;

  • Les consultations avec les ministères ayant reçu des bulletins de rendement ont permis de déterminer divers problèmes de ressources humaines dans les unités de l'AIPRP.

  • Les employés qui travaillent avec les coordonnateurs occupent souvent des postes de niveau débutant où le roulement et les risques d'épuisement professionnels sont élevés, en raison de la nature extrêmement fastidieuse d'une grande partie du travail; c'est la réalité des unités d'AIPRP.

  • Les consultations avec les ministères ayant reçu un bulletin de rendement ont fait ressortir que l'« épuisement professionnel chez les coordonnateurs et les agents de l'AIPRP constitue un problème. »

  • Les difficultés légitimes qui consistent à appliquer à un ensemble de documents complexes les exceptions prévues dans la Loi, même une fois que les documents sont localisés (c'est en soi une tâche fastidieuse de convaincre des personnes déjà occupées d'en faire la recherche), copiés et obtenus.

  • Il y a le risque important de commettre des erreurs dans le processus de séparation des documents, ce qui peut avoir des conséquences négatives pour le coordonnateur et son ministère. La réputation de divers organismes gouvernementaux partout au pays a été gravement entachée par des erreurs dans le contenu des documents communiqués.

  • Les craintes rationnelles au sujet des risques et des conséquences des erreurs commises dans le cadre de la divulgation de documents qui peuvent nuire à la carrière et aux possibilités d'avancement d'une personne au sein d'une fonction publique qui a toujours évité, ce qui se comprend, de courir des risques;

  • Le non-respect des délais en raison de niveaux d'examen et de signature par les hauts fonctionnaires, qui n'ont pas délégué les pouvoirs comme il se doit; (32)

  • La reconnaissance du fait que dans le cas de la réponse à des demandes d'accès exceptionnelles, la responsabilité et le pouvoir réels échoient au ministre et au sous-ministre, et non au coordonnateur (même s'il a en réalité le pouvoir délégué de prendre la décision de divulguer).

  • Néanmoins, les coordonnateurs de l'accès à l'information sont les principaux responsables du succès global du régime d'AI. Comme l'a souligné la Présidente du Groupe d'étude de l'accès à l'information dans une allocution prononcée à Londres, R.-U., le 5 mars 2001, « Dans le système canadien, les coordonnateurs de l'accès jouent un rôle central. Il nous est impossible d'envisager le fonctionnement de notre système sans leur apport. Ils interagissent avec les demandeurs, encadrent l'acheminement des demandes, en assurent le suivi, font des pressions pour que les programmes respectent les délais, donnent des conseils d'expert en ce qui concerne l'application de la Loi, offrent de la formation, conservent les statistiques et ont, dans plusieurs ministères, l'autorité de prendre les décisions sur la communication de l'information. Il s'agit d'un modèle qui met l'accent sur l'efficacité et le respect des délais. » (33)

  • Les coordonnateurs et les membres de leur personnel occupent des postes très exigeants qui nécessitent tout le soutien qu'ils peuvent obtenir des parties responsables.

2.2.3 L'expéditeur/gestionnaire du document

  • Une demande d'accès risque de nuire à la carrière des fonctionnaires, étant donné que la communication de certains faits peut les faire mal paraître, eux ou leurs prédécesseurs (les éléments positifs sont moins susceptibles d'être publiés). Une demande d'accès peut aussi être perçue comme une menace aux programmes ou aux politiques auxquels les fonctionnaires croient, ou comme une menace de travail intense à venir en raison des retombées politiques de la divulgation des documents en question.

  • Le Juge Muldoon (1990) a déclaré : « Il est indubitable que l'un des principaux objectifs de la Loi est de faire disparaître l'hésitation habituelle et tenace des fonctionnaires à fournir les renseignements que possède le gouvernement, même hors du cadre des limites claires fixées relativement au droit à la communication. » (34)

  • Les risques perçus relativement à la communication d'ébauches de documents et de renseignements généraux; certains fonctionnaires ont eu le grand malheur d'être cités totalement hors contexte, ou de ne voir que les points négatifs d'une note être rendus publics, sans qu'il soit fait mention des points positifs.

  • Les demandes d'AI ne font ressortir que des éléments d'information négatifs et ne peuvent qu'entraîner des problèmes pour les employés de la fonction publique, qui n'aiment pas les risques.

  • Dans un régime ou de nombreuses activités les réclament et la pression est forte, les gestionnaires de programmes n'obtiennent presque aucune récompense pour donner la priorité à la recherche et à l'analyse des documents demandés;

  • Les réductions de personnel font souvent en sorte que des administrateurs principaux se retrouvent à chercher eux-mêmes les documents en réponse à une demande.

  • La perception selon laquelle le demandeur ne pourra comprendre les documents ou ne sera pas capable de les utiliser comme il se doit, ou les deux;

2.2.4 Les hauts fonctionnaires et les conseillers politiques principaux

  • L'absence d'éléments positifs pour un gouvernement qui répond à une demande d'AI;

  • L'important risque de divulgation nuisant aux intérêts du gouvernement, des ministres et des hauts fonctionnaires (qui sont habituellement à l'abri de la surveillance directe du public); (35)

  • La politique en vigueur qui consiste à limiter les dégâts et à garder le ministre à l'abri des problèmes; (36)

  • L'âpre concurrence pour l'attribution de maigres ressources; (37)

  • Le pouvoir qu'ont les sous-ministres d'attribuer des ressources de manière à éliminer les arriérés de demandes d'accès, et la nécessité qu'ils ont de le faire; (38)

  • L'absence d'engagement, aux niveaux supérieurs, envers les lois sur le « libre accès à l'information », celles-ci étant plutôt considérées comme nuisibles ou même pire à ces niveaux;

    • Extrait du résumé des discussions entre les coordonnateurs et le Groupe d'étude de l'accès à l'information : « Certains participants ont déploré le fait qu'il y ait un manque de responsabilisation en vue du respect de la Loi dans certains secteurs de programmes et perçoivent un manque d'engagement à l'égard de l'esprit de la Loi de la part de certains gestionnaires à tous les niveaux, y compris les gestionnaires supérieurs. » (39)

  • La reconnaissance limitée du rôle et de la portée inhortante des exemptions prévues à la Loi n'a pas réduit la crainte suscitée par l'AI;

  • Le Commissaire à l'information, John Reid, soulignait ce qui suit le 23 février 2001 : « L'habitude du secret est profondément enracinée dans l'administration fédérale, notamment aux échelons supérieurs de la bureaucratie. Le secret enveloppe les fonctionnaires dans un anonymat relatif sous le couvert de la notion de « responsabilité ministérielle ». Le secret permet également aux gouvernements d'exercer plus de contrôle sur l'information rendue publique. La Loi sur l'accès à l'information - qui permet effectivement à toute personne présente au Canada d'avoir accès à la plupart des documents détenus par le gouvernement dans des délais précis - est une attaque de front contre ces vertus supposées du secret. Les fonctionnaires ont donc toutes les raisons de résister au fonctionnement de la Loi, voire de l'entraver.» (40)

  • Le Commissaire Reid poursuivait, le 15 octobre 2001, au sujet de la « stratégie de limitation des dégâts » du Conseil du Trésor et du Bureau du Conseil privé en réponse au « scandale des vérifications » à DRHC : « Des stratégies de communication ont été minutieusement élaborées avant la divulgation des rapports de vérification aux demandeurs. La volonté du gouvernement d'élaborer une position uniforme, unifiée dans quelque dossier que ce soit n'a rien en soi d'inconvenant. Cela le devient, toutefois, lorsque les préoccupations du gouvernement en matière de communication prennent le pas sur le droit du public à avoir l'information demandée sans délai. » (41)

  • Les conseillers politiques et hauts fonctionnaires ont une longue liste de responsabilités, chacune d'elles risquant de faire en sorte qu'un quelconque chien de garde, y compris le Commissaire à l'information du Canada, dévoile au grand jour une de leurs erreurs.

2.2.5 Les politiciens (ministres) et leur personnel

  • L'AI contrarie l'objectif qu'a tout gouvernement d'imposer un contrôle centralisé de la communication de l'information, de gérer son programme de politiques, et de limiter les risques en évitant les surprises et les crises. (42) Ce facteur est indépendant des penchants politiques du parti en question.

  • Le Commissaire Reid déclarait le 15 octobre 2000 au sujet de la réaction de DRHC au « scandale des vérifications » : « …devant ce fait nouveau, le gouvernement n'a pas pu s'empêcher de laisser son besoin coutumier de « limiter les dégâts » l'emporter sur les droits juridiques des demandeurs à recevoir une réponse dans les délais. Les ministres voulaient en effet « devancer » toute demande de communication - c'est-à-dire décharger leur conscience de toute mauvaise nouvelle avant que celle-ci ne s'ébruite et, à ce moment, avoir déjà en mains un plan d'action. Bien entendu, le seul moyen d'appliquer une telle stratégie consistait à gagner du temps - retarder ou repousser la diffusion des rapports de vérification relatifs aux programmes de subventions et de contributions qui étaient visés par une demande de communication.» (43) Ce phénomène est à prévoir dans le cadre d'un régime parlementaire.

  • Le Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario a récemment attaqué le processus des « questions de gestion litigieuses » géré par le Bureau du Conseil des ministres de l'Ontario pour ce qui est des demandes présentées par certains demandeurs ou à certains sujets, parce qu'il retarde les dossiers d'accès : « Il est inacceptable que la divulgation de documents soit retardée à telle enseigne que les délais prévus dans la Loi ne sont pas respectés parce qu'on accorde la priorité à la gestion de questions d'intérêt. » La Commissaire Cavoukian fait preuve d'optimisme en demandant que le Bureau du Conseil des ministres s'engage clairement à ce que le respect des exigences des délais de traitement prévues dans la Loi ait préséance sur la gestion des questions litigieuses. (44)

  • Les délais et les retards ne constituent qu'un enjeu mineur à l'échelle des priorités gouvernementales qui se concurrencent étant donné qu'il est si difficile d'y intéresser le public et que peu de groupes de pression actifs militent en faveur de l'accès à l'information;

  • Les élus (à tous les niveaux)

    • Connaissent relativement peu les rouages du régime d'AI ainsi que le pouvoir et la portée des exemptions à la divulgation actuellement en vigueur;

    • Sont eux-mêmes relativement impuissants au sein du gouvernement et à l'arrière-ban pour ce qui est d'obtenir l'accès aux renseignements dont ils ont besoin;

    • Les politiciens de l'opposition sont des utilisateurs assidus de l'accès à l'information en l'absence de solutions de rechange en bonne et due forme à l'obtention des renseignements dont ils ont besoin;

    • Ne sont pas encore acclimatés à un milieu axé sur la transparence et la surveillance du public, par opposition à l'habitude du secret; (45)

  • La position contraire selon laquelle il s'est opéré une transformation culturelle profonde dans le volume de renseignements communiqués par l'administration fédérale et qu'on fait peu état de cette bonne nouvelle dans les observations et les reportages sur l'AI. Cette affirmation reste à étayer.

  • Il n'est pas réaliste de s'attendre à ce que des hauts fonctionnaires, des politiciens et leur personnel soient les plus enthousiastes promoteurs du régime d'AI, mais il est possible de leur apprendre à composer avec ces formes de responsabilité dans une démocratie. (46)

2.2.6 Les commissaires à l'information et leur personnel

  • Choix des approches : la méthode douce contre la manière dure pour composer avec les retards et autres problèmes de non-respect;

  • La médiation relative au respect des délais des demandes d'accès par les ministères et organismes gouvernementaux est essentielle au progrès en matière de transparence et de reddition de comptes; (47)

  • Les conséquences importantes du processus de sélection des commissaires à l'information : nominations par favoritisme au concours ouverts, sur la crédibilité du titulaire et du bagage avec lequel il entre en fonction; (48)

  • L'insuffisance des connaissances dans le domaine de la plupart des nouveaux commissaires à l'information signifie que ses cadres supérieurs ont une grande possibilité d'influer sur le style et les approches du commissariat en matière d'application de la Loi sur l'accès à l'information;

  • L'aspect central de la personnalité du titulaire : la domination traditionnelle de l'approche non conflictuelle pour favoriser l'observation (Inger Hansen et John Grace dans leurs fonctions de commissaires à l'information); (49)

  • Facteurs politiques : Budgets et renouvellement (le gouvernement fédéral établit le budget du Commissaire à l'information et le mandat de ce dernier peut être renouvellé; la même règle est habituellement appliquée dans les provinces et les territoires). (50)

  • Pouvoir consultatif ou pouvoir réglementaire : prise de décisions au sujet des délais et des retards :

    • Le Commissaire à l'information du Canada a un pouvoir moindre de décider et de rendre public ses décisions au sujet des demandes d'accès que plusieurs de ses homologues provinciaux ou territoriaux, ce qui réduit le pouvoir du Commissariat dans les situations difficiles; la plupart de ses homologues provinciaux prennent des décisions exécutoires qui ne peuvent être revues par les tribunaux que sur des points de droit.

  • Le Commissaire fédéral à l'information a essayé de s'en remettre à la Cour fédérale du Canada pour forcer ceux qui tardent à répondre aux demandes d'accès à expliquer les motifs de leur retard. En réponse à une demande du Commissaire à l'information de l'époque, Inger Hansen, le juge Jerome a déclaré ce qui suit le 15 avril 1988 (traduction) :

    • Le Commissaire à l'information souhaite clairement obtenir une ordonnance du tribunal obligeant le ministère [Affaires extérieures] à expliquer les raisons pour lesquelles il a prolongé le délai. Je ne suis pas prêt à accorder cette ordonnance. Le Commissaire à l'information n'a pas besoin de l'aide du tribunal pour établir les motifs de la prolongation du délai dans ce cas. Ces fonctions lui sont confiées par la loi, et elle dispose de tous les moyens de s'en acquitter. (51)

  • L'approche empirique du Commissariat à l'information en matière de retards était manifeste dans une lettre envoyée au ministère par Hansen (traduction) :

    • Afin d'évaluer la validité des prolongations en question, des détails doivent être obtenus, dans chaque affaire, quant au volume exact de documents, aux mesures adoptées entre le moment où la demande d'accès à l'information a été reçue, à quel moment ces mesures ont été adoptées, quelles autres mesures doivent être adoptées, quelles consultations ont été menées, à quel moment, quelles consultations sont prévues, et en quoi le fait de fournir ces documents plus rapidement nuirait-il de façon déraisonnable aux activités du ministère. (52)

  • L'« approche » adoptée par un commissaire à l'information est une variable cruciale quant à l'efficacité d'un régime d'AI et le respect des délais. Le commissaire à l'information modèle doit encourager constamment ceux qui essaient de faire fonctionner le régime, et il doit être un chien de garde qui ramène à l'ordre ceux qui n'observent pas les règles. Il ou elle doit exercer ce que le président américain Theodore Roosevelt a appelé une « fonction de tyran » (« bully pulpit »). L'approche inquisitoire d'observation de la loi en matière d'AI peut être indiquée dans des situations particulières, lorsque les autres approches ont continuellement échoué. Elle n'est toutefois pas l'approche préférable en règle générale. (53)

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1. Alasdair Roberts et Rick Snell, analystes universitaires, au sujet de l'administration des régimes d'AI, ont merveilleusement classifié ces approches (en donnant une liste d'exemples de chacun) inobservation malveillante, par esprit de contradiction, inobservation administrative, observation administrative et activisme administratif. Voir Rick Snell, "Administrative Compliance and Freedom of Information in Three Jurisdictions: Australia, Canada and New Zealand," tableau 1,

2. Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d'accès à l'information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels, p. 79. Le gouvernement n'a pas accepté cette recommandation.

3. Canada, La législation sur l'accès aux documents du gouvernement (Ottawa, juin 1977), p. 22.

4. Le Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de la C.-B., David Loukidelis, dans une section spéciale de son premier rapport annuel intitulé (traduction) «Le non-respect des délais de réponse : source de préoccupation». Annual Report 1999-2000, p. 13.

5. À ma connaissance, la pratique observée au Canada en réponse aux demandes est celle du «premier arrivé, premier servi». L'établissement de l'ordre de priorité des demandes n'est pas intégré au système, même si les coordonnateurs de l'accès à l'information chevronnés savent d'instinct reconnaître le caractère plus prioritaire de certaines demandes, notamment celles qui sont présentées par les médias et par les partis de l'opposition. La notion de «demandes urgentes» mérite d'être étudiée au Canada, en gardant à l'esprit la critique par Robert Gellman d'une proposition semblable aux É.-U. (traduction) : «J'estime qu'au moins la moitié des demandeurs voudraient obtenir un accès accéléré si la loi le permettait. Il ne coûte pas plus cher de demander un accès accéléré à l'information. Les journalistes, les prisonniers et bon nombre d'autres demandeurs n'auraient rien à perdre en demandant un traitement plus rapide de leur demande. Il en résulterait une augmentation des frais administratifs tandis que le traitement des demandes d'accès à l'information et des appels faisant suite aux refus serait accéléré. Comme aucune nouvelle ressource n'est disponible, les délais de réponse à toutes les demandes ne pourraient être respectés». R. Gellman, «Shortcomings of the Proposed Electronic Freedom of Information Improvement Act (S.1090),» 14 Government Information Quarterly 1 (1997). Gellman réalise maintenant qu'il a exagéré le nombre de demandes de traitement accéléré (Entrevue du 3 août 2001).

6. L'avènement des sites Web constitue une bénédiction, étant donné que des demandeurs novices peuvent être renvoyés à une source écrite des règles de l'AI et de leur application pratique. Les personnes qui connaissent déjà le domaine de l'AI oublient parfois à quel point celui-ci peut sembler obscur et mystérieux pour les personnes de l'extérieur.

7. Par exemple, une réponse à la question courante : «Que se passe-t-il avec mon document une fois qu'il a été reçu?»

8. Commissaire à l'information, Australie occidentale, Annual Report 1999-2000, http://www.ATI.wa.gov.au/ATIFrames.htm

9. Canada, Accès et renseignements personnels - Les prochaines étapes, pp. 44-45.

10. Rapport annuel, 1999-2000, pp. 14-15. Le Commissaire Reid n'estime pas qu'il existe un problème : «On croit généralement, dans l'administration fédérale, que le droit d'accès fait l'objet d'abus de la part de requérants aux motifs frivoles, d'entreprises commerciales et de demandeurs d'information multiple. Cette conviction est parfaitement injustifiée.» [Reid discute ensuite du nombre relativement peu élevé de demandes d'accès à l'information, que je cite ailleurs dans le présent rapport.] «Je veux seulement dire ceci : l'idée répandue comme quoi le volume des demandes de communication est tel qu'il entrave l'administration efficace des affaires publiques est sans fondement.» Allocution prononcée devant le Comité consultatif des SMA le 23 février 2001. Il a ensuite discuté des demandeurs de renseignements multiples, dans la veine du présent rapport : «Lorsque je m'adresse à des groupes de fonctionnaires, je ne manque pas d'entendre des plaintes sur les fameux demandeurs d'information « multiple », ceux qui font de nombreuses demandes, souvent dans le but de revendre l'information (et souvent avec une valeur ajoutée). «La Loi n'a sûrement pas été conçue pour servir à faire des profits! », disent les fonctionnaires. À cet égard, également, l'indignation est sans objet et injustifiée. Dès le départ, on savait que des entrepreneurs se serviraient de la Loi pour obtenir des renseignements gouvernementaux à des fins commerciales. C'est ce qui se passe dans tous les pays où l'accès à l'information est favorisé. Il est de bonne guerre, économiquement parlant, que les entrepreneurs « exploitent » les réserves gouvernementales de renseignements commercialisables : premièrement, les nouvelles entreprises d'information paient des impôts, et le système fiscal permet de recueillir des recettes plus efficacement que ne le ferait la plus onéreuse des grilles tarifaires pour l'accès à l'information. Deuxièmement, les demandeurs d'information fournissent au gouvernement des indices valables sur le « trésor » documentaire qu'il possède, et, s'il le désire, le gouvernement peut parfaitement exploiter cette information pour son propre compte.»

11. Article 43. En ma qualité de Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, je n'ai invoqué ce pouvoir que modérément. Notre commissariat a toujours exigé des organismes publics qu'ils établissent très clairement les cas de cette nature et nous avons toujours assuré la médiation avec succès dans ces cas. L'application de l'article 43 par notre commissariat était également assujettie à un examen judiciaire de la Cour suprême de la Colombie-Britannique. Mon expérience m'a toutefois appris que ce genre de demandeurs obsessifs constitue un réel problème.

12. Lois du Canada, 2000, ch. 5, alinéa 13(2)d).

13. http://www.atirtf-geai.gc.ca

14. Les ministères ayant reçu un «bulletin de rendement » sont ceux dont le Commissaire à l'information dans son rapport de 1999-2000 et 2000-2001 évalue la performance quant au respect des délais.

15. http://www.atirtf-geai.gc.ca

16. http://www.atirtf-geai.gc.ca

17. Le parti Libéral de la C.-B. a contribué de façon importante à réduire les délais de réponse dans la province en retirant toutes ses demandes d'accès à l'information quand le NPD a déclenché des élections en avril 2001.

18. http://www.atirtf-geai.gc.ca

19. http://www.atirtf-geai.gc.ca

20. http://www.atirtf-geai.gc.ca

21. Rapport annuel, 1999-2000, p. 14.

22. John Reid a indiqué dans son discours prononcé à Varsovie que «les ministères et les agences doivent établir un plan de traitement des demandes, ce qui permet d'éviter de devoir prendre de nombreuses décisions et de donner de nombreuses approbations en même temps, de fixer des délais à l'intérieur desquels chaque activité doit être effectuée (par exemple, la recherche, l'étude, l'obtention d'approbations), de prévoir le suivi des progrès réalisés et d'évaluer les conséquences découlant d'un non-respect.» (Conférence sur l'accès à l'information, Varsovie, Pologne, le 15 mars 2001; les textes de tous les discours de Monsieur Reid cités dans le présent rapport se trouvent dans le site Web du Commissaire à l'information.)

23. Le Commissaire Reid a consacré une partie du chapitre 3 de son Rapport annuel de 2000-2001 à un thème important, soit «Reconnaître, encourager et protéger les coordonnateurs».

24. Le volume des demandes continue de croître. Le Commissaire à l'information John Reid a souligné ce qui suit dans un récent discours prononcé en Pologne : «La plus grande de ces surprises est la faible utilisation de la Loi sur l'accès à l'information par les Canadiens et Canadiennes. Avant l'adoption de cette loi, le gouvernement prévoyait recevoir environ 50 000 demandes chaque année de l'ensemble des institutions fédérales (environ 150) régies par la Loi. En fait, il a fallu 10 ans pour atteindre la marque des 50 000 demandes. L'année qui vient de se terminer - 1999-2000 - a été celle où les demandes d'accès à l'information ont été les plus nombreuses depuis l'adoption de la Loi, soit 19 000 demandes.» En réalité, il s'agit là d'un grand nombre de demandes à traiter et de délais à respecter pour l'administration publique.

25. http://www.atirtf-geai.gc.ca

26. Discours prononcé par la Présidente du Groupe d'étude de l'accès à l'information à Londres, R.-U., le 5 mars 2001; www.atirtf-geai.gc.ca. Sont également énumérées dans ce discours informatif une liste d'autres demandes complexes qui, dans mon esprit, ne visaient dans certains cas qu'à faire faire des recherches plutôt qu'à produire des dossiers existants. Selon moi, l'obligation de répondre à une demande d'accès à l'information ne va pas au-delà de la production de dossiers existants; il n'y a pas d'obligation de créer des dossiers. La Freedom of Information and Protection of Privacy Act de la C.-B. exige la création d'un dossier pour un demandeur (traduction) «à partir d'un dossier lisible par machine … au moyen de logiciels et matériel informatiques habituels, et b) la création du dossier ne nuit pas d'une façon déraisonnable aux activités de l'organisme public.» (par. 6[2])

27. http://www.atirtf-geai.gc.ca

28. http://www.atirtf-geai.gc.ca

29. On trouve dans le discours prononcé le 15 mars 2001 par John Reid à Varsovie la déclaration suivante au sujet de l'attribution des ressources comme solution aux problèmes liés à l'application de la Loi sur l'accès à l'information: «…le gouvernement doit allouer suffisamment de ressources au groupe responsable de la réception et du traitement des demandes ainsi qu'aux secteurs opérationnels concernés pour qu'ils soient en mesure de s'acquitter de la charge de travail. Il n'est pas nécessaire d'augmenter les ressources en vue des périodes de pointe, mais il faut toutefois avoir un plan d'urgence, comme une liste de fournisseurs, une entente visant à faire appel, pour une période donnée, à des experts ou un plan visant à obtenir rapidement l'approbation concernant la dotation de postes supplémentaires. Bref, prenez sérieusement en considération le principe voulant qu'un accès reporté équivaut à un accès refusé.» Reid a ajouté la déclaration suivante dans un exposé antérieur : «Le Conseil du Trésor a déjà fait savoir à tous les ministères qu'il accueillera favorablement les demandes de ressources supplémentaires destinées à permettre le respect des délais de réponse.» (Comité consultatif des SMA, Ottawa, le 23 février 2001). Cependant, même lorsque des ressources d'urgence peuvent être trouvées, il n'y a pas assez de consultants en AI à engager sur le marché.

30. http://www.atirtf-geai.gc.ca

31. Rapport annuel 1999-2000, p. 14.

32. Je reconnais que cette approche oblige les hauts fonctionnaires à s'engager dans un «acte de foi» selon lequel le personnel à qui les responsabilités sont déléguées agira de façon prudente.

33. http://www.atirtf-geai.gc.ca

34. Canada (Commissaire à l'Information) c. Canada (ministre des Affaires extérieures) (Prem. inst.), [1990] 3 C.F. 514 (par. 21).

35. Extrait de l'allocution prononcée par le Commissaire John Reid à Varsovie le 15 mars  2001 : «Au Canada, les demandes d'accès à l'information présentées par les journalistes et les membres de l'opposition sont systématiquement traitées moins rapidement que les autres, en plus de faire l'objet de recherches moins approfondies et d'une méfiance accrue, dans une tentative malavisée d'épargner le ministre. Cependant, lorsque vient le temps de rendre des comptes, qui se retrouve au banc des accusés? Le ministre, bien sûr.»

36. Dans une série de dossiers de retards à la Défense nationale, le Commissaire à l'information a constaté qu'une grande partie des retards dans le traitement des demandes de communication était attribuable au temps nécessaire pour le « tri » des documents en question à l'intention du cabinet du Ministre et la rédaction de notes d'information et d'info capsules.» Rapport annuel 1999-2000, p. 68.

37. David Loukidelis a écrit ce qui suit (traduction) : «Il ne fait pas de doute que les retards [des demandes d'accès] sont presque toujours attribuables au fait que la demande excède les ressources ...» Les retards en C.-B. ont surtout été constatés dans les réponses aux demandes de renseignements personnels détenus par des ministères «à vocation humaine». (Annual Report 2000, p. 8)

38. Le Commissaire Loukidelis de la C.-B. a souligné expressément la contribution de deux administrateurs à cet égard; ils ont précisé que la réponse aux demandes d'accès à l'information était une activité centrale de leur ministère. (Annual Report 2000, p. 8)

39. http://www.atirtf-geai.gc.ca

40. Discours devant le Comité consultatif des SMA, Ottawa, le 23 février 2001.

41. Rapport annuel, 1999-2000, p. 19.

42. La Cour suprême du Canada a déclaré : «La loi en matière d'accès à l'information a pour objet général de favoriser la démocratie en aidant à garantir que les citoyens possèdent l'information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l'ensemble de la population.» [Dagg c. Canada (Ministre des Finances)[1997] 2 R.C.S. 403 à 432] Ces perceptions n'ont pas encore imprégné l'esprit et le cœur de ceux qui sont à la tête des administrations publiques canadiennes.

43. Rapport annuel, 1999-2000, p. 16.

44. Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario, Rapport annuel 2000 (juin 2001), p. 5.

45. Au sujet d'«irrégularités» dans l'application de la Loi sur l'accès à l'information, le Commissaire à l'information, John Reid, déclarait à Varsovie, en Pologne : « Enfin, chaque changement de ministre et chaque renouvellement du personnel ministériel exonéré donnent lieu à des cas où le Cabinet du ministre perturbe le processus, soit en le ralentissant, en imposant un calendrier de diffusion des renseignements ou en appliquant des exemptions malgré les objections des membres du personnel professionnel. Les besoins des ministres en matière de communications ont trop souvent la priorité sur les droits des auteurs des demandes d'accès à l'information. Cela est non seulement troublant, mais illégal. Il m'arrive trop souvent de devoir rappeler aux sous-ministres qu'ils doivent veiller à ce que leur ministre comprenne et respecte ses obligations juridiques.»

46. J'ai profité grandement, en Colombie-Britannique, de l'influence d'un sous-ministre chevronné qui comprenait les rouages de l'AI et qui invitait ses collègues sous-ministres à apprendre à composer avec un tel régime de transparence (étant donné qu'un si grand nombre de dossiers peuvent être gardés secrets en toute légitimité en raison des nombreuses exceptions).

47. Une autre citation tirée de l'allocution prononcée le 15 mars 2001 à Varsovie par John Reid : « Le personnel de mon commissariat affiche un taux de réussite de 99,8 pour cent en ce qui concerne le règlement de différends opposant des citoyens au gouvernement. Le système de l'ombudsman fonctionne bien. Son efficacité dépend dans une large mesure de l'exhaustivité des enquêtes, du succès des efforts consentis pour négocier avec les parties concernées et les convaincre de certaines choses, ainsi que de la réputation de l'ombudsman en ce qui a trait à sa capacité de se soumettre à la loi plutôt que de faire preuve d'une partialité naturelle envers le plaignant.»

48. D'autres peuvent décider s'il est préférable de continuer de nommer des personnes en procédant au niveau fédéral par un processus de favoritisme contrôlé par le Premier ministre, ou d'adopter le modèle provincial-territorial émergent qui consiste à afficher les postes pour tous (le choix étant arrêté par un comité de l'Assemblée législative dans la plupart des cas). Il existe manifestement une différence entre le temps que met un nouveau-venu pour apprendre à faire son travail et celui que met une personne qui a déjà de l'expérience dans le domaine. Ann Cavoukian et David Loukidelis constituent de rares exemples de commissaires à l'information et à la protection de la vie privée qui avaient déjà une solide expérience du domaine au moment de leur nomination.

49. Voir David H. Flaherty, Protecting Privacy in Surveillance Societies (University of North Carolina Press, Chapel Hill, 1989), p. 257.

50. Le Commissaire Reid a décrit la situation comme suit : «… c'est une contre-attaque en règle qui est lancée sur le Commissariat à l'information. Cette contre-attaque entraîne une ponction importante et imprévue dans les ressources du Commissariat affectées aux services juridiques et aux enquêtes. En même temps, le Conseil du Trésor a refusé d'accorder au Commissaire les ressources dont il a besoin et ce, de l'avis même des fonctionnaires de l'organisme». Rapport annuel, 1999-2000, p. 11. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a mené un examen de la base budgétaire des bureaux des Commissaires à l'information et à la protection de la vie privée en 1998-1999. Il en est résulté une approbation d'augmentations par tranches de la base budgétaire des deux Commissaires. Le Commissaire à l'information a reçu des fonds additionnels de 709 000 $ pour 1999-2000 et de 854 000 $ pour 2000-2001 et les années à venir. Une somme additionnelle de 289 000 $ a été approuvée pour 1999-2000 et de 202 000 $ pour les années ultérieures pour les services ministériels desservant les deux Commissaires.

51. Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (ministre des Affaires extérieures) [1989] 1 C.F. 3 (par. 27). Le juge Jerome a accepté de se pencher sur la prolongation en soi et sur les motifs invoqués pour celle-ci (par. 19).

52. Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (ministre des Affaires extérieures) [1989] 1 C.F. 3 (par. 10).

53. Le Commissaire Reid a dit la même chose dans ses «Observations destinées au Comité consultatif externe du GEAI» présentées le 20 juin 2001 : «Je préfère compter sur le consentement et la collaboration. Notre mode de fonctionnement normal consiste à rencontrer les fonctionnaires en cause à titre informel et d'obtenir des documents fournis volontairement. Les fonctionnaires sont rarement assermentés et enregistrés lorsqu'ils témoignent».

 
Mise à jour: 2001-09-19
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