Rapport 25 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA GESTION DES DÉLAIS DE RÉPONSE AUX TERMES DES LOIS CANADIENNES
SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION

2.6 Une dernière réflexion sur le respect des délais

L'absence de remède magique pour assurer le respect et la gestion des délais dans un système d'accès à l'information est un fil conducteur du présent rapport. En effet, quiconque a déjà travaillé au sein d'une grande organisation bureaucratique a pu se rendre compte que le respect des échéanciers constitue toujours un défi. Dans le cas de la LAI, le fait que les délais statutaires soit si régulièrement respectés relève presque du miracle.

Les utilisateurs accordent beaucoup d'importance au respect du délai de réponse à leur demande d'accès. Pour les ministères, il représente un incroyable défi, qu'ils trouvent parfois injuste, lorsqu'il y a présomption de refus en raison d'un retard de deux jours ou lorsque la charge de travail que constitue leur mandat principal devient trop lourde.

Le présent rapport suggère que le respect des délais ne devrait pas être traité en vase clos. On ne peut considérer cette question qu'à l'intérieur d'un système doté d'un « mécanisme de régulation interne » (faute de meilleure expression) et d'un système de gestion adéquat. Le respect des délais prévus par la LAI repose sur la conjonction de plusieurs facteurs.

En fait, le bon fonctionnement du processus de la LAI s'apparente à celui d'un écosystème. Il suppose une impressionnante gamme de liens, devant comprendre le plus possible de ceux énumérés ci-dessous :

• Des demandeurs de bonne foi qui acceptent de dialoguer avec l'institution pour clarifier leur demande et pour la parfaire ou la préciser à mesure que l'on se rend compte du volume de documents à traiter pour y répondre ⁽¹⁴⁷⁾. Les demandeurs qui « vont à la pêche », en faisant des demandes très larges qui obligent à traiter des milliers de pages pour n'en retenir qu'une douzaine au bout du compte, contribuent à ternir la réputation des fonctionnaires chargés de la LAI en augmentant les problèmes de délais vécus par tous les autres demandeurs.
  
  
• Un coordonnateur de l'accès à l'information compétent et bien informé, respecté et influent dans son institution, et disposant d'un pouvoir de délégation adéquat. Ceci implique que les conditions de travail (classification, rétribution, statut, cheminement de carrière, etc.) du personnel responsable de l'application de la Loi puissent permettre aux institutions d'attirer et de fidéliser du personnel de haut calibre.
  
  
• Un excellent programme d'assistance et de formation fourni par le centre politique de la LAI - le Secrétariat du Conseil du Trésor, en l'occurrence - pour permettre au personnel d'obtenir les conseils et de profiter de l'expertise qui lui sont nécessaires.
  
  
• Un sous-ministre ouvertement disposé à soutenir le coordonnateur de la LAI et à collaborer avec lui, à fournir au service de la LAI les ressources adéquates (notamment des ressources d'urgence en cas de période de pointe imprévue), à faire savoir à l'ensemble du ministère qu'il considère le respect des délais comme une exigence, à s'intéresser à la surveillance de la conformité à la LAI et à intervenir au besoin pour lever les obstacles qui peuvent survenir.
  
  
• Un ministre qui affirme clairement que ses besoins légitimes de communications en ce qui concerne la divulgation de documents ne doivent pas faire obstacle au respect des délais prévus par la Loi.
  
  
• Des gestionnaires de programme et des employés conscients de leurs responsabilités (la transmission d'information fait partie de la tâche de tous les fonctionnaires) et de l'importance du respect des échéanciers. Selon une fausse idée largement répandue, au sein d'une institution, les demandes d'accès n'auraient d'effet que sur le seul service le la LAI. Or, elles ont un impact beaucoup plus grand : elles peuvent entraver l'exécution du mandat principal l'institution en monopolisant pour leur étude d'irremplaçables spécialistes. Le personnel de la LAI ne peut pas acquérir toute l'expertise requise pour statuer sur la possible exemption de documents de pointe (légaux, scientifiques, etc.). La plupart du personnel doit à la fois respecter les délais de la LAI et ceux que leur impose leur tâche habituelle, ce qui exerce sur eux une pression significative.
  
  
• Un système de règles raisonnables pour la prorogation des délais, qui permettrait de s'adapter à des circonstances nouvelles ou imprévues et qui favoriserait le dialogue et les compromis avec les demandeurs.
  
  
• De meilleures pratiques : entretenir un dialogue avec le demandeur,
  l'aider à préciser sa demande, lui transmettre les documents dès qu'ils sont disponibles, lui fournir des explications si certaines informations sont plus difficiles à obtenir, l'informer davantage, etc.
  
  
• Une gestion documentaire adéquate - on ne pourra jamais respecter les délais si la gestion documentaire laisse à désirer - incluant la création, le triage et le classement des documents.
  
  
• La sensibilisation des tiers.
  
  
• Finalement, un processus de revue indépendante qui soit utile à la résolution des problèmes de délai - et qui ne l'aggrave pas. (Des données anecdotiques indiquent que dans certains ministères, les enquêtes du Commissaire à l'information consomment plus de temps que le traitement des demandes d'accès.)

Annexe 1 : Délais et prorogations : Contexte statutaire et commentaires officiels

DÉLAIS ET PROROGATIONS : Contexte statutaire et commentaires

1.1 Canada : Loi sur l'accès à l'information;, 1982

Notification : Article 7 - Sous réserve des articles 8, 9 et 11, le responsable de l'institution fédérale à qui est faite une demande de communication de document est tenu d'y répondre par écrit, dans les trente jours suivant sa réception : Le défaut de communication totale ou partielle d'un document dans les délais prévus par la présente loi vaut décision de refus de communication (Article 10(3)).

Transmission de la demande : Article 8 - S'il juge que le document objet de la demande concerne davantage une autre institution fédérale, le responsable peut transmettre la demande au responsable de l'autre institution. Le cas échéant, il doit effectuer la transmission dans les quinze jours suivant la réception de la demande.

Prorogation du délai : Article 9 (1) - Le responsable d'une institution fédérale peut proroger le délai de notification ou de transmission de la demande pour une « période raisonnable» que justifient « les circonstances ». La notion de « période raisonnable » n'est pas définie dans l'article, ni ailleurs dans la Loi. Les circonstances autorisant un prorogation du délai sont les suivantes :

• l'observation du délai entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution en raison soit du grand nombre de documents demandés, soit de l'ampleur des recherches à effectuer pour donner suite à la demande;
  
  
• les consultations nécessaires pour donner suite à la demande rendraient pratiquement impossible l'observation du délai;
  
  
• avis de la demande a été donné en vertu du paragraphe 27(1).

COMMENTAIRES :

Dans le Livre vert publié en juin 1977 par le gouvernement libéral de Pierre Eliot Trudeau, on trouve les remarques ci-dessous à propos des délais administratifs :

Plusieurs commentateurs ont fait remarquer que l'essence de la notion « d'accès à l'information » ne se limite pas uniquement à accéder aux documents gouvernementaux, mais à pourvoir y accéder au moment opportun. Après plusieurs années d'expérience, les États-Unis en sont arrivés à la conclusion que seuls des délais rigoureux - dix jours ouvrables pour rendre la décision initiale - permettraient une application de la Loi sur l'accès à l'information satisfaisante pour les membres du Congrès

Il semble évident qu'il faudrait assortir une réglementation canadienne en la matière d'un quelconque système de contrôle des délais, sans quoi le gouvernement pourrait faire face à ses obligations de façon dilatoire, au point de renier complètement l'esprit de la loi. Il semble également clair que pour mettre en place un système de contrôle des délais aussi sévère que celui des États-Unis - même s'il n'est pas appliqué dans la pratique - il faudrait réaffecter d'importantes ressources administratives à cette tâche, et encore davantage en période de pointe des demandes, de sorte que malgré cette réaffectation du personnel, on aboutirait tout de même à une situation généralisée de non-conformité. Le système idéal de gestion des délai devrait créer un équilibre entre des exigences suffisantes pour répondre aux attentes raisonnables des demandeurs et les possibilités réelles de s'y conformer sans entraîner une augmentation indue des coûts et du personnel administratif.

Le délai le plus important, qu'il est préférable d'établir par règlement, doit viser la période minimale pour transmettre au demandeur la décision d'accepter ou de refuser de communiquer, en tout ou en partie, les documents visés par une demande. À cet égard, une période de vingt jours ouvrables nous apparaît ⁽¹⁴⁸⁾. (C'est nous qui soulignons.)

Dans son rapport intitulé Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d'accès à l'information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels, le Comité permanent de la Justice et du Solliciteur général sur l'examen de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection de renseignements personnels (ci-après appelé le Comité) faisaient une suite de recommandations à propos de la question des délais prescrits par la Loi sur l'accès à l'information ⁽¹⁴⁹⁾.

Le Comité recommandait :

• « Que l'on modifie la Loi sur l'accès à l'information pour préciser que le délai prévu pour le traitement d'une demande commence à la date de réception de ladite demande »; ⁽¹⁵⁰⁾ (page 80)
  
  
• « Que, dans les cas où l'institution fédérale ne réussit pas à respecter les délais prévus dans la loi, l'auteur de la demande soit informé de son droit de déposer une plainte auprès du Commissaire à l'information »; (page 80)
  
  
• « Que la période initiale de traitement de la demande par l'institution fédérale soit réduite de trente à vingt jours et que la période maximale de prorogation soit de quarante jours, à moins que le Commissaire à l'information n'émette un certificat confirmant le bien-fondé d'une nouvelle prorogation. C'est à l'institution fédérale qu'il reviendrait de justifier de telles prolongations. Le Comité recommande fortement au Conseil du Trésor de surveiller le coût de l'application de cette recommandation et d'en faire rapport au Comité permanent de la justice et du solliciteur général dans l'année qui suit son adoption »; (page 80) Réponse du gouvernement : « Le gouvernement estime que les délais prévus sont raisonnables et devraient demeurer inchangés à moins qu'il ne soit établi qu'une modification des délais améliorerait l'application de la loi. » ⁽¹⁵¹⁾
  
  
• « Que l'on modifie la Loi sur l'accès à l'information pour autoriser le Commissaire à l'information à rendre une ordonnance dispensant l'auteur de la demande d'acquitter tous les frais liés à celle-ci si l'institution fédérale ne lui répond pas dans le délai prescrit sans justification adéquate »;
  
  
• « Que le Conseil du trésor, en collaboration avec la Commission de la Fonction publique, entreprenne une étude des moyens qui permettraient d'accélérer le traitement des demandes en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Cette étude devrait commencer le plus tôt possible et un rapport devrait être soumis au Comité permanent de la justice et du solliciteur général dans un délai d'un an »; (page 80)
  
  
• « Que l'on modifie les deux Lois pour imposer une limite de temps de soixante jours aux enquête menées par le Commissaire à l'information et le Commissaire à la protection de la vie privée. Si le rapport d'enquête n'est pas prêt dans ce délai, on remettra à l'auteur de la demande un certificat l'autorisant à recourir directement à la révision judiciaire. Le certificat en question ne contiendrait pas de recommandation, mais une simple déclaration selon laquelle l'enquête n'a pu être menée à bien dans le délai prévu de soixante jours »; (page 81) Réponse du gouvernement : « Le Commissaire à l'information a déclaré que de telles limites pourraient causer des difficultés pratiques aux plaignants qui souhaitent porter le litige devant la cour avant la fin d'une enquête. Le gouvernement croit que ces conséquences négatives l'emportent sur les avantages à tirer de la mise en œuvre de ces recommandations. » ⁽¹⁵²⁾

Dans son Rapport annuel 1993-94, John Grace, Commissaire à l'information de 1990 à 1998, mettait en relief la question du respect des délais dans différents ministères :

Retards dans les ministères

Selon les plus récentes statistiques du Secrétariat du Conseil du Trésor (1992-93), 57,5 % des demandes d'accès ont été répondues dans le délai initial de 30 jours, 21,1 % dans un délai de 30 à 60 jours, et 21,4 % dans un délai de plus de 60 jours. Quand près de 43 % de toutes les demandes ne font pas l'objet d'une réponse dans les délais prévus à la Loi, il y a de quoi être concerné! Afin d'atténuer ce problème, le Commissaire a poursuivi ses examens relatifs au temps de réponse dans un certain nombre d'institutions. La première de ces études a été achevée au début de 1993-1994. Elle avait été menée à l'invitation de Transports Canada, qui y a coopéré entièrement. L'examen a mis en lumière un certain nombre de domaines où il fallait modifier les méthodes administratives pour activer le mécanisme. Au cours de l'exercice financier 1992-1993, 9,5 % des demandes de communication présentées à Transports Canada ont donné lieu à une plainte pour retard.

Par contre, l'étude a démontré que ce ministère avait excédé le délai légal de réponse dans 40,7 % des demandes traitées au cours de la même année. Manifestement, de nombreux demandeurs ne se sont pas plaints, quoique n'ayant pas reçu de réponse avant le délai prescrit. L'examen a donné lieu à plusieurs recommandations de la part du Commissaire. De leur côté, les fonctionnaires de Transports Canada ont reconnu la nécessité d'améliorer la situation. Ils ont élaboré un plan en fonction des recommandations du Commissaire et ont commencé sans attendre à apporter des modifications. Le ministère a affirmé sa ferme volonté de donner au public le service auquel il a droit en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. On peut obtenir le rapport de cet examen et le plan de Transports Canada en s'adressant au ministère. En 1992-1993, c'est contre la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) qu'ont été portées les plaintes pour retard les plus nombreuses. Au cours de cette année financière, des fonctionnaires du Commissariat à l'information y ont mené un examen, avec ici encore l'assentiment et la collaboration de l'institution. Cet examen s'est terminé à la fin de 1993-1994. Il en sera question dans le rapport de l'année prochaine.

À qui le tour?

Certains faits survenus au cours de l'année ont amené le Commissaire à inscrire quelques autres institutions sur la liste restreinte de celles qui pourraient faire l'objet d'un examen relatif au temps de réponse, notamment le Bureau du Conseil privé et Santé Canada. Au cours de l'année qui vient, les fonctionnaires du Commissariat prendront des dispositions pour mener au moins un examen. Comme d'habitude, il aura pour objectif de repérer les causes profondes des retards et de recommander des modifications aux méthodes et pratiques.» (Page 39, c'est nous qui soulignons.)

Certaines données sont plus éloquentes que d'autres

Chaque année, les ministères et organismes fédéraux doivent rendre des comptes au sujet de la Loi sur l'accès à l'information. Ils ont le devoir légal de faire rapport au Parlement et l'obligation administrative de présenter un compte rendu au Secrétariat du Conseil du Trésor, qui est chargé d'appliquer la Loi dans l'ensemble de l'administration fédérale. Ces rapports précisent, entre autres, le nombre de demandes reçues par le ministère ou organisme, le nombre de celles auxquelles il a été répondu, les exceptions et exclusions invoquées, les droits recueillis, les dépenses salariales engagées, les prorogations accordées et le temps qu'il a fallu pour répondre aux demandes. Le Secrétariat du Conseil du Trésor réunit ensuite ces. statistiques et les transmet au Parlement. Bien que les renseignements amassés soient nombreux, les rapports ne rendent pas suffisamment compte des délais qui s'écoulent avant que les ministères répondent aux demandes. Le formulaire de rapport conçu par le Conseil du Trésor permet de déterminer rapidement et facilement le nombre de cas retardés de façon déraisonnable au-delà de la limite légale des trente jours, mais il ne montre pas combien de dossiers sont aussi restés en souffrance après l'expiration d'une prorogation invoquée par le ministère. Par conséquent, les données les plus révélatrices demeurent inconnues. Ces rapports ne permettent ni au Parlement ni au public de savoir précisément dans quelle mesure les institutions respectent les délais impartis par la Loi (ce qui pourtant est leur raison d'être). Le Commissaire a des motifs de croire que la Loi a probablement été violée, par excès de délai, beaucoup plus souvent que ne le laisserait croire le nombre de plaintes déposées pour ce motif.

Des représentants du Commissariat et du Conseil du Trésor ont commencé à réfléchir aux modifications qu'il faudrait apporter à la présentation du rapport, pour qu'il indique de façon plus précise quand les institutions respectent les délais légaux. Les parlementaires, les hauts fonctionnaires et le public ont le droit d'être renseignés aussi exactement que possible. À suivre...(Pages 39-40, c'est nous qui soulignons.)

Dans le texte de ce rapport, les références à des rapports antérieurs sont citées librement.

1.2 LOIS PROVINCIALES

1.2.1 Québec : Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, 1982

Notification : Article 47 - Le responsable doit, avec diligence et au plus tard dans les vingt jours qui suivent la date de la réception d'une demande, donner accès au document.

Transmission de la demande : Article 47 (4) - Le responsable doit, avec diligence et au plus tard dans les vingt jours qui suivent la date de la réception d'une demande, informer le requérant que sa demande relève davantage de la compétence d'un autre organisme ou est relative à un document produit par un autre organisme ou pour son compte.

Prorogation du délai : Article 47- Le responsable doit répondre à la demande dans les vingt jours qui suivent sa date de réception.Si le traitement de la demande dans le délai prévu par le premier alinéa ne lui paraît pas possible sans nuire au déroulement normal des activités de l'organisme public, le responsable peut, avant l'expiration de ce délai, le prolonger d'une période n'excédant pas dix jours. Il doit alors en donner avis au requérant par courrier dans le délai prévu par le premier alinéa.

1.2.2 Ontario : Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée, 1988

Notification : Article 26 - Sous réserve des articles 27, 28 et 57, lorsqu'une personne présente une demande d'accès à un document, la personne responsable de l'institution qui reçoit la demande ou, si la demande fait l'objet d'un renvoi ou d'un transfert aux termes de l'article 25, la personne responsable de l'institution destinataire du renvoi ou du transfert, répond dans les trente jours de sa réception.

Transmission de la demande : Article 25 - La personne responsable de l'institution qui reçoit une demande d'accès à un document, lequel, à son avis, intéresse davantage une autre institution, peut transférer la demande à cette autre institution dans les quinze jours de la réception de la demande.

Prorogation du délai : Article 27. La personne responsable peut proroger le délai imparti à l'article 26 pour un temps raisonnable compte tenu des circonstances si, selon le cas : a) la demande comporte la production ou la consultation d'un grand nombre de documents et que l'observation du délai imparti aurait pour effet d'entraver abusivement les activités normales de l'institution; b) il est nécessaire d'avoir des consultations avec une personne à l'extérieur de l'institution afin de répondre à la demande et que ces consultations ne peuvent pas être normalement terminées avant l'expiration du délai imparti. (C'est nous qui soulignons.)

COMMENTAIRES :

Sélection d'extraits d'ordonnances Bureau central de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée du Secrétariat du Conseil de gestion de l'Ontario ⁽¹⁵³⁾.

Le Bureau central de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée de l'Ontario a rendu de nombreuses ordonnances en regard du respect et de la prorogation des délais, qui constitue un mécanisme de surveillance continue. Voici un petit échantillon de résumés de ces ordonnances.

Lorsque le délai prorogé n'est manifestement pas raisonnable et que, compte tenu de la date de l'appel, la réduction du délai ne peut s'appliquer, l'institution peut être obligée de répondre au demandeur sans lui imposer de frais. (Ordonnance P-193)

L'institution est tenue de fournir toutes les informations pertinentes pour convaincre le Commissaire que le nombre de documents et les consultations requises justifient la durée de la prorogation demandée. (Ordonnance M-1)

L'institution doit fournir au Commissaire suffisamment d'éléments probants pour lui permettre d'établir en termes clairs les motifs à l'appui de la demande de prorogation. (Ordonnances P-193, P-197 et M-581)

L'institution ne peut se limiter à la simple prétention que répondre à la demande entraverait de façon déraisonnable son fonctionnement; elle doit fournir des preuves démontrant comment cette situation surviendrait. En outre, l'institution doit demander la prorogation du délai à l'intérieur de la période de trente jours indiquée dans la Loi. Dans cette cause, malgré que l'institution a fourni une liste détaillée des documents requis, elle n'avait toujours pas déposé de demande de prorogation alors que la période de trente jours était écoulée, ni avisé le Commissaire de la nature et de la durée des recherches nécessaires pour repérer les documents. En conséquence, il a été prescrit que l'institution réponde au demandeur dans les onze jours, sans lui imposer d'autres frais que le coût des photocopies. (Ordonnance M-439)

Dans cette cause, le Commissaire a approuvé une prorogation de 23  jours pour trois demandes d'accès obligeant le traitement d'un grand nombre de documents. Ces demandes obligeaient l'institution à affecter des personnes très au fait de ces dossiers pour procéder à un examen minutieux de ceux-ci. La contrainte exercée sur le fonctionnement de l'institution provenait du fait que le personnel en question avait d'autres tâches à remplir en plus de traiter ces demandes d'accès. (Ordonnance P-517)

Une prorogation est accordée en raison du caractère très large de la demande. Pour s'assurer de repérer tous les documents visés par le demande, il fallait examiner un grand nombre de politiques et de directives, à Ottawa, Kingston et Toronto. L'institution a fait valoir que la personne la plus compétente à propos de ces documents était basée à Toronto et qu'elle aurait à se déplacer dans les autres villes pour procéder à leur examen. Le Commissaire a affirmé qu'une prorogation de 39 jours apparaissait raisonnable, compte tenu des circonstances. (Ordonnance P-617) (C'est nous qui soulignons.)

Dans cette cause, où l'institution a été en mesure de démontrer que le respect du délai prescrit par la Loi porterait atteinte à son fonctionnement de façon déraisonnable, le Commissaire a accordé une prorogation de 30 jours. La demande visait quelque 300 documents volumineux et l'institution a fait valoir que la personne capable d'interpréter le langage technique n'était pas toujours disponible en raison de pénuries de personnel résultant des vacances, des congés attribuables au contrat social et d'autres facteurs. En conséquence, l'institution n'était pas en mesure d'effectuer les recherches dans le délai prescrit par la Loi. (Ordonnance M-261) (C'est nous qui soulignons.)

Dans cette cause, le Commissaire n'a pas été convaincu que l'absence de trois semaines du Directeur des services d'ingénierie constituait un renseignement clé permettant de déterminer la pertinence d'une prorogation du délai. L'institution n'a pas pu expliquer pourquoi c'est cette personne en particulier qui devait entreprendre ou encadrer les recherches. En outre, il s'était écoulé 54 jours entre le dépôt de la demande et le début de l'absence du directeur. L'institution n'a pas non plus expliqué pourquoi les recherches n'ont pas commencé avant son départ, ni pourquoi rien n'a été fait dans ce dossier. Par ailleurs, l'institution n'a pas été en mesure de fournir des renseignements quant au nombre et au volume des documents à repérer. Le Commissaire a conclu que l'institution n'avait pas fait la preuve qu'une prorogation était raisonnable. (Ordonnance M-307) (C'est nous qui soulignons.)

Le Commissaire autorise une prorogation de 104 jours. L'institution a affirmé, par déclaration sous serment, que l'indexation de son système de classement n'était pas compatible avec la structure de la demande et qu'il faudrait consulter tous les documents à l'intérieur du délai imparti. L'institution a aussi déclaré que pour chacun des 16 453 documents visés, un membre du personnel mettrait 15 minutes pour procéder à l'examen. L'institution a fait valoir qu'elle n'était pas en mesure d'affecter à cette tâche un employé à temps plein. (Ordonnance P-682)

Une institution ne peut se prévaloir d'une prorogation de délai en alléguant qu'un même demandeur a déposé plusieurs demandes distinctes qui, collectivement, visent un grand nombre de documents ou nécessitent des consultations. Chaque demande doit être considérée séparément. Un institution devant traiter un nombre de demandes qui déborde les possibilités de ses ressources peut : 1) négocier avec le demandeur pour qu'il renonce au délai de 30 jour ou pour qu'il indique un ordre de priorité; 2) allouer ses ressources de façon à ce que, au besoin, du personnel supplémentaire puisse seconder les personnes qui traitent habituellement les demandes. (Ordonnances P-28, P-93, P-100, P-174, P-175 et P-176)

La Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario, Ann Cavoukian, dans son rapport annuel de 1999, a soulevé la question des normes visant les délais de réponse aux demandes :

• Dans le rapport de l'an dernier, j'ai souligné qu'au cours d'une période d'évaluation de trois ans, moins de la moitié des demandes adressées aux ministères et organismes provinciaux avaient fait l'objet d'une réponse dans le délai de 30 jours prévu par la Loi. En 1999, certaines institutions ont affiché un meilleur taux d'observation, mais beaucoup trop négligent encore de respecter leurs obligations avec une régularité suffisante. L'an dernier, j'ai recommandé au gouvernement de suivre trois étapes pour améliorer le taux d'observation :(1) ajouter un engagement quant au respect du délai de réponse au Cadre stratégique pour la qualité des services du gouvernement, et inclure cet engagement dans le contrat de rendement des sous-ministres; (2) attribuer aux coordonnateurs une catégorie d'emploi adéquate, et leur déléguer suffisamment de pouvoirs pour reconnaître leur expertise; (3) affecter assez de ressources à la gestion des programmes d'accès à l'information. Cette année, j'aimerais ajouter trois autres recommandations :
  
  
  • Intégrer l'administration efficace de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée dans les activités de base du Secrétariat du Conseil de gestion, et tenir compte des mesures de rendement dans le cadre du processus de planification des activités de la fonction publique de l'Ontario;
    
    
  • Demander au président du Conseil de gestion du gouvernement, en tant que ministre responsable des lois, d'écrire personnellement à toutes les personnes responsables des ministères et à tous les hauts fonctionnaires qui ont négligé de se conformer aux délais de réponse dans au moins les deux tiers des cas, pour leur demander de décrire les étapes qu'ils comptent prendre au cours de l'année à venir pour obtenir une amélioration nette.
    
    
  • Modifier les paragraphes 57 (4) de la loi provinciale et 45 (4) de la loi municipale pour obliger les institutions à supprimer les frais si elles n'ont pas répondu aux demandes dans les délais prévus par la loi ⁽¹⁵⁴⁾. (C'est nous qui soulignons.)
    

Dans le même rapport, la Commissaire fait état du taux de respect des délais dans chacune des institutions du gouvernement :

• Dans l'ensemble, en 1999, 50 % des demandes provinciales ont reçu une réponse dans un délai de 30 jours, par rapport à 42 % en 1998. Malgré cette amélioration, les ministères ont négligé de répondre à la moitié des demandes dans le délai prévu par la loi provinciale. [...]
  
  
• La performance de plusieurs ministères à qui ont été adressées un grand nombre de demandes est particulièrement troublante. Ainsi, le ministère de la Santé et des Soins de longue durée a répondu dans le délai de 30 jours à seulement 43,2 % des 922 demandes qu'il a reçues en 1999. Sur les 3 911 demandes adressées au ministère de l'Environnement en 1999, seulement 29,5 % ont reçu une réponse dans les 30 jours. Au ministère des Richesses naturelles, ce pourcentage a été de 20,4 % des 108 demandes reçues.
  
  
• Les ministères invoquent diverses raisons pour justifier cette inobservation du délai de réponse : le temps nécessaire pour obtenir les autorisations internes, le nombre élevé de demandes qui nécessitent une consultation externe, le grand nombre de demandes complexes qui occupent un personnel limité et une augmentation du nombre de demandes dans le cas de certains ministères.
  
  
• Le Bureau du Commissaire est conscient du fait que ces données ne tiennent pas nécessairement compte des demandes pour lesquels le délai de réponse a été prolongé conformément à la loi provinciale; par exemple, lorsqu'un avis de demande doit être remis à un tiers, que la demande fait intervenir de nombreux documents, qu'il faut mener une recherche approfondie ou qu'il est nécessaire de consulter une personne de l'extérieur de l'institution. Afin de tracer un portrait plus fidèle du degré d'observation, le Bureau du Commissaire a demandé aux institutions de commencer à recueillir ces renseignements. Cependant, les prolongements légitimes des délais ne peuvent justifier le faible taux d'observation qu'affichent certains ministères ni la forte disparité que l'on constate entre les institutions.

La publication de ces statistiques détaillées permet également de souligner la performance des ministères qui présentent un taux élevé d'observation du délai de 30 jours. Parmi les ministères qui ont reçu beaucoup de demandes, cinq, c'est-à-dire les ministères des Services sociaux et communautaires, des Transports, du Procureur général/Secrétariat des affaires autochtones de l'Ontario, du Travail et de la Consommation et du Commerce, méritent des éloges pour avoir répondu à plus de 75 % des demandes dans le délai de 30 jours. Félicitons notamment le ministère de la Consommation du Commerce, qui affiche un taux exceptionnel de 91,2 % ⁽¹⁵⁵⁾.

Enfin, la Commissaire souligne plus loin que dans les organismes municipaux les délais sont beaucoup mieux respectés que dans les institutions provinciales : « Les organismes municipaux, qui ont toujours mieux observé le délai de réponse de 30 jours que les institutions provinciales, ont répondu à 85 % des demandes dans les 30 jours en 1999, une hausse de 1 %. Dans l'ensemble, 97 % des demandes municipales ont reçu une réponse en moins de 60 jours, et moins de 1 % en plus de 120 jours. »

1.1.3 Colombie-Britannique : Freedom of Information and Protection of Privacy Act, 1993

COMMENTAIRES :

Source : Special Committee to Review the Freedom of Information & Protection of Privacy Act, Report, Third Session, Thirty-sixth Parliament, British Columbia Legislative Assembly,publié en juillet 1999 ⁽¹⁵⁶⁾. Ce rapport est l'équivalent du rapport Une question à deux volets, publié en mars 1987.

• Délai de notification; article 7

« L'article 7 de la Loi stipule que le responsable doit répondre à une demande d'information dans les 30 jours suivant la réception de cette demande, à moins que le délai puisse faire l'objet d'une prorogation en vertu de l'article 10 ou d'une transmission à un autre organisme en vertu de l'article 11.

« Le comité a entendu de nombreux témoins déclarés que les organismes publics excédaient souvent le délai de 30 jours pour traiter les demandes d'information. Des témoins ont recommandé que le Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée soit investi du pouvoir d'imposer et d'appliquer des sanctions aux organismes contrevenants, éventuellement par le biais de vérifications périodiques du nombre d'infractions et de la durée des délais supplémentaires.

« De façon générale, le comité convenait qu'il fallait encourager tous les organismes publics à traiter avec diligence les demandes d'information, le délai statutaire ne devant servir qu'à indiquer la limite extrême. Les membres ont aussi discuté de l'opportunité d'instaurer des mesures incitatives pour aider les organismes à respecter le délai de traitement imposé par l'article 7 de la Loi. Le comité s'est dit d'avis que l'annulation des frais de service, dans le cas des demandes qui ne sont pas traitées dans les délais prescrits, constituerait une mesure appropriée.

« Recommandation n^o 3 : Que les organismes publics respectent le délai prescrit à l'article 7 de la Loi pour le traitement des demandes, et qu'à défaut, les frais de service associés à une demande traitée en retard soient annulés.».

• Transmission d'une demande- article 11

« Suivant l'article 11(1), les organismes publics peuvent, dans les dix jours suivant sa réception, transmettre la demande à un autre organisme, si le document à été produit ou détenu par cet organisme, si cet organisme en a le contrôle ou la garde, ou encore si cet organisme l'a obtenu en premier.

« Certains organismes ont fait savoir au comité qu'il était difficile d'effectuer ces transferts à l'intérieur des dix jours alloués. Ils ont demandé au comité d'examiner la possibilité d'amender la Loi pour allonger le délai visant la transmission des demandes et des documents. Le comité a accueilli favorablement cette requête et recommande d'étendre à vingt jours le délai actuel de dix jours auquel les organismes sont soumis pour les transmissions. Cette recommandation s'appuie sur la complexité et le nombre de demandes que les organismes publics doivent traiter et sur la pénurie de ressources disponibles pour assurer l'application de la Loi. Toutefois, le délai de 30 jours visant la réponse aux demandes demeure inchangé.

Recommandation no 4 : Que l'alinéa 1 de l'article 11 soit amendé pour allouer aux organismes publics un délai de 20 jours pour la transmission d'une demande d'information .»

Le parlement de la Colombie-Britannique n'a pas encore jugé opportun d'apporter à la loi les amendements proposés.

Dans les messages qu'il livre dans ses premiers rapports annuels à titre de Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée pour la Colombie-Britannique, David Loukidelis met à deux reprises l'accent sur la question des délais d'accès à l'information (cité selon ces sources) : « Les délais que nous avons constaté dans certains organismes publics menacent de se transformer à une barrière systématique au droit d'accès à l'information ⁽¹⁵⁷⁾. »

1.2.4 Alberta : Freedom of Information and Protection of Privacy Act, 1994

Source : Alberta, Legislative Review Final Report (Mars 1999) ⁽¹⁵⁸⁾

« Le 2 mars 1998, l'Assemblée législative de l'Alberta adoptait une motion instituant un comité multipartite chargé d'examiner la loi sur l'accès à l'information (Freedom of Information and Protection of Privacy Act) [...] et de produire à l'Assemblée un rapport et des recommandations d'amendements.

« Le comité est d'avis que, de façon générale, les délais de réponse aux demandes d'accès et l'obligation faite aux institutions d'assister les demandeurs demeurent des mesures appropriées. Ces articles de la Loi réalisent un juste équilibre qui permet de répondre rapidement aux demandes sans créer un fardeau indu pour l'institution.

· Prorogation des délais

« On se préoccupait aussi du fait que les raisons permises pour justifier une prorogation des délais ne tenaient pas compte de toutes les situations pouvant survenir. »

« Bien qu'aucun consensus n'ait pu se dégager à propos de l'impact sur le temps de réponse du dépôt de demandes multiples en vue de tirer parti de la structure de tarification, de l'effet du temps requis pour traiter les demandes ou de l'influence que plusieurs demandes pour un même document, le comité considère qu'il y a là des sources éventuelles de problèmes. Le comité reconnaît que des demandes concurrentes peuvent entraver le fonctionnement des institutions, mais il n'est pas d'avis qu'il faille mettre en place un système de prorogation automatique des délais. Le comité est d'accord pour que le Commissaire puisse prendre en considération de nouveaux motifs justifiant l'approbation d'une prorogation des délais, et il fait une recommandation en ce sens

26. Que l'article 13 de la Loi soit amendée pour permettre au Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, lorsqu'il doit autoriser une prorogation du temps réponse, puisse tenir compte de l'effet global de demandes multiples déposées par une personne ou par un groupe de personnes travaillant de concert. » (Cet amendement a été adopté par la législature.)

1.2.5 Manitoba : Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée, 1997

Notification : Article 11 : À moins de prorogation du délai ou de transmission d de la demande, le responsable de l'organisme public s'efforce de répondre par écrit à la demande dans les 30 jours suivant sa réception. Le défaut de répondre à la demande dans le délai initial ou prorogé vaut décision de refus de communication du document.

L'article 13 définit les critères permettant de refuser de donner communication d'un document.

Demande répétitive ou incompréhensible

Prorogation : Article 15 - Le responsable de l'organisme public peut proroger le délai prévu pour répondre à une demande d'une période supplémentaire maximale de 30 jours ou d'une période plus longue dont convient l'ombudsman en s'appuyant sur certaines conditions.

Transmission de la demande : Article 16 - Dans les sept jours suivant la date à laquelle un organisme public est saisi d'une demande de communication d'un document, le responsable de l'organisme public peut transmettre la demande à un autre organisme public si, selon le cas : a) le document a été produit par ou pour l'autre organisme; b) l'autre organisme public a été le premier à obtenir le document; c) le document relève de l'autre organisme public. Le responsable de l'organisme public à qui la demande est transmise s'efforce de donner suite à la demande dans les 30 jours suivant sa réception à moins que ce délai ne soit prorogé en vertu de l'article 15 ou que l'avis prévu à l'article 33 ne soit remis à un tiers.

Facteurs que doit considérer l'Ombudsman, en vertu de l'article 15, pour autoriser une prorogation du délai de réponse :

- la demande n'est pas rédigée en des termes suffisamment précis pour permettre à l'organisme public de trouver le document en question

• l'observation du délai prévu à l'article 11 entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l'organisme public en raison soit du grand nombre de documents demandés, soit de l'ampleur des recherches à effectuer pour donner suite à la demande
  
• un délai est nécessaire afin de lui permettre de consulter un tiers ou un autre organisme public avant de décider s'il sera donné ou non communication du document;
  
• un tiers dépose une plainte en vertu du paragraphe 59(2). (C'est nous qui soulignons.)
  

En 1999, la province du Manitoba pouvait être fière, car « On a constaté que, dans environ 90 % des cas, les ministères et les organismes du gouvernement ont répondu aux demandes dans les 30 jours prescrits par la loi. Comme le précisait un examen indépendant fait en 1998 sur la performance des gouvernements dans le contexte des lois sur l'accès à l'information, c'est là une norme atteinte par très peu d'autres instances au Canada » ⁽¹⁵⁹⁾. La LAI du Manitoba a été promulguée en mai 1988.

1.3 INTERNATIONAL : Lois et commentaires

1.3.1 United States: Freedom of Information Act, 1966

Notification : Article §552(A)(6)(a) - (A) Toute agence qui reçoit une demande de document visée aux alinéas (1), (2) ou (3) de cet article doit (i) la traiter dans les vingt jours ouvrables suivant sa réception, informer le demandeur de sa décision, des raisons qui la motivent et, en cas de refus, de son droit d'appel auprès du responsable de l'agence, et (ii) statuer sur toute demande d'appel dans les vingt jours ouvrables suivant sa réception.

Article §552(A)(6)(C)(i) - Toute personne qui soumet à une agence une demande de documents visée aux alinéas (1), (2) ou (3) de cet article est réputé avoir épuisé ses recours administratifs à l'égard de cette demande si l'agence n'a pas respecté le délai d'exécution prescrit par cet article. Si le gouvernement peut démontrer qu'il y avait des circonstances exceptionnelles et que l'agence a traité la demande avec toute la diligence voulue, il est du ressort de la Cour de proroger le délai. Une fois qu'une agence a accueilli favorablement une demande, elle doit promptement transmettre au demandeur les documents requis. Toute décision de refus d'une demande de documents visée par cet article doit comprendre le nom et le titre ou la position de tous les responsables de cette décision.

(C'est nous qui soulignons.)

Délai de transmission de la demande : Il n'y a dans la Loi aucune disposition visant spécifiquement la transmission des demandes et les délais à respecter, le cas échéant. Toutefois, les articles sur le délai de notification et sur le système de traitement multiple des demandes indiquent qu'une agence peut consulter d'autres agences concernées par la demande. Sinon, il revient au demandeur d'adresser sa demande à l'agence compétente.

Prorogation : Section § 552(a)(6)(B)(i) Advenant des circonstances inhabituelles définies dans cet article, les délais prescrits dans l'alinéa (i) ou l'alinéa (ii) du paragraphe (A) peuvent être prorogés en avisant par écrit le demandeur desdites circonstances inhabituelles et de la date prévue de la décision. La date indiquée dans un tel avis ne doit jamais donner lieu à une prorogation excédant de plus de 10 jours ouvrables le délai initial prévu à l'alinéa (ii) dudit paragraphe.

(ii) À l'égard d'une demande pour laquelle un avis a été émis en vertu de l'alinéa (i) du paragraphe (A), l'agence doit informer le demandeur que sa demande ne pourra pas être traitée à l'intérieur du délai prescrit par cet alinéa et elle doit lui offrir l'occasion de restreindre la portée de sa demande pour permettre le respect du délai ou de convenir avec elle d'un autre échéancier de traitement de la demande ou de la demande révisée. Le refus du demandeur de réviser de façon raisonnable sa demande ou de convenir d'un nouvel échéancier constitue un facteur à considérer pour établir la présence de circonstances exceptionnelles au sens du paragraphe (C).

(iii) Aux fins de ce paragraphe, « circonstances inhabituelles » signifie, mais uniquement dans les limites nécessaires au traitement des demandes : (I) la nécessité d'effectuer des recherches ou de recueillir des documents dans des installations ou des établissements autres que ceux du bureau responsable du traitement de la demande; (II) la nécessité de rechercher, recueillir et examiner un grand nombre de documents séparés et distincts faisant l'objet d'une même demande; ou (III) la nécessité de procéder à des consultations, lesquelles doivent s'effectuer avec toute la diligence voulue, auprès d'une autre agence fortement concernée par la demande ou auprès de deux ou plusieurs organismes de l'agence particulièrement concernées par l'objet de la demande. (C'est nous qui soulignons.)

Files d'attente multiples : Section § 552(a)(6)(D)(i) - Toute agence peut établir une réglementation, suite à des consultations publiques, permettant de placer dans des files d'attente multiples les demandes de documents selon le quantité de travail ou de temps nécessaire à leur traitement. (ii) Cette réglementation prévoir de fournir au requérants que ne se qualifient pas pour un traitement accéléré de leur demande l'occasion de réduire la portée de le demande pour en accélérer le traitement. (iii) Cet alinéa n'affecte en rien l'obligation à procéder avec la diligence raisonnable. (C'est nous qui soulignons.)

Section § 552(a)(6)(E)(i) Chaque agence doit promulguer une réglementation, suite à une consultation publique, visant le traitement accéléré des demandes de documents (I) dans les cas où le demandeur peut démontrer un besoin impérieux; et (II) dans d'autres cas que l'agence juge opportun de considérer.

(ii) Nonobstant l'alinéa (i), la réglementation visée par ce paragraphe doit comprendre (I) une disposition limitant à 10 jours après la réception d'une demande le délai permis pour rendre une décision quant à l'admissibilité de la demande au traitement accéléré et en aviser le demandeur; (II) des dispositions permettant de traiter dans les plus bref délais tout demande d'appel à propos d'une telle décision.

(iii) L'agence doit procéder le plus rapidement possible au traitement de toute demande de documents qu'elle a jugée admissible au processus de traitement accéléré. Toute action de l'agence pour récuser ou refuser une requête de traitement accéléré, de même que le fait de ne pas y donner suite avec diligence, peut donner lieu à une révision judiciaire en vertu du paragraphe (4), cette révision s'appuyant sur l'état les dossiers de l'agence au moment de la décision.

[...]

(v) Aux fins de ce paragraphe, le terme « besoin impérieux » signifie : (I) qu'il est raisonnable de croire que le défaut d'obtenir par traitement accéléré les documents requis pourrait entraîner une menace à la vie ou à la sécurité physique d'une personne; ou (II) dans le cas d'une demande émanant d'une personne dont la diffusion d'informations est l'activité principale, il y a urgence d'informer le public d'une activité, réelle ou alléguée, du Gouvernement fédéral.

(vi) La démonstration du besoin impérieux du traitement accéléré d'une demande doit faire l'objet d'une déclaration que les demandeurs certifient être au meilleur de leur connaissance conforme à la vérité. (C'est nous qui soulignons.)

COMMENTAIRES:

Source: US Department of Justice, Freedom of Information Act Reference Guide, (Août 2000) ⁽¹⁶⁰⁾

V. Délais de réponse

En vertu des dispositions législatives, toutes les agences fédérales ont l'obligation de répondre à toute demande soumise à la LAI dans les vingt jours ouvrables (excluant les samedis, les dimanches et les jours fériés). Cette période ne commence qu'au moment où l'organisme qui a la garde du document requis a dûment reçu la demande. L'agence n'est pas tenue d'expédier les documents disponibles dès le denier jour ouvrable de cette période; elle peut informer par écrit le demandeur de sa décision et lui faire parvenir ensuite les documents dans un délai raisonnable.

La LAI permet à un organisme de prolonger le délai de réponse de 10 jours ouvrables supplémentaires lorsque : (1) l'organisme doit faire appel à d'autres de ses bureaux pour trouver les documents requis; (2) la demande porte sur un « grand nombre » de documents qu'il faut repérer, dépouiller et examiner; ou (3) l'organisme doit consulter une autre agence concernée par le matériel en question, ou encore doit en référer à deux ou plusieurs instances du Ministère de la Justice. Quand une telle prorogation du délai est nécessaire, l'agence en informe par écrit le demandeur et peut lui offrir de modifier ou restreindre sa demande. Sinon, le demandeur peut aussi convenir d'un autre échéancier pour le traitement de sa demande.

Si aucune décision n'est prise à propos de la demande à l'intérieur des délais décrits ci-dessus et que le demandeur n'a pas convenu d'un nouvel échéancier, le demandeur a le recours de soumettre sa cause à la cour fédérale pour obtenir une réponse. Toutefois, si la cour juge déraisonnable le refus du demandeur de restreindre sa demande ou d'accepter un nouvel échéancier, elle peut statuer que le non-respect du délai est justifié. La cour peut aussi approuver une prorogation si elle conclut que l'organisme fait face à une augmentation importante et inattendue du volume de demandes qu'il reçoit. De plus, la cour peut accepter le non-respect du délai si l'organisme peut démontrer qu'il a un arriéré de demandes antérieures à celles du plaignant, traitées selon le mode « premier arrivé - premier servi », et qu'il effectue des progrès raisonnables en vue de rattraper son retard. Dans de tels cas, la cour peut reporter sa décision jusqu'à ce que, ayant rattrapé son retard, l'organisme arrive à considérer la demande du plaignant. (C'est nous qui soulignons.)

VI. Traitement accéléré

Sous réserve de certaines conditions, une demande peut être admissible à un traitement accéléré. Le demandeur doit toutefois être conscient que le traitement plus rapide de sa demande se traduit par des délais de traitement supplémentaires pour toutes les demandes qui précèdent la sienne. Aussi, par souci d'équité, le ministère de la justice n'acceptera de donner préséance à une demande que dans les cas où la vie ou la sécurité d'une personne serait menacée, ou encore si une personne risquait de perdre un droit de recours important. De façon générale, les droits de divulgation sont suffisants pour garantir les droits de recours du demandeur. Toutefois, relativement à des instances administratives qui n'offrent pas de procédures donnant accès à l'information pertinente, le traitement accéléré de la demande sera accordé.

La LAI exige aussi que l'on accorde un traitement accéléré à une demande émanant d'une personne dont la diffusion d'informations est l'activité principale, s'il y a urgence d'informer le public d'une activité, réelle ou alléguée, de l'Administration fédérale. Cette disposition n'entraîne pas qu'il suffit que le demandeur travaille dans les médias d'information pour qu'on accélère le traitement de sa demande. Le ministère de la justice accorde cette mesure lorsque l'objet présente un intérêt exceptionnel, tant pour le public que pour les médias, et que l'information recherchée soulève des questions pouvant affecter la confiance du public dans l'intégrité du gouvernement. (C'est nous qui soulignons.)

Source: United States Department of Justice, Office of Information and Privacy, Freedom of Information Act Guide, "Procedural Requirements." (Mai 2000)

Demande de traitement accéléré

« Une demande de documents déposée en vertu de la LAI peut être traitée de façon accélérée et avoir préséance sur les demandes déjà déposées, si le demandeur peut faire la preuve d'un « besoin exceptionnel ou urgent ». Les magistrats ont statué que certaines circonstances exceptionnelles justifiait cette mesure, comme un danger pour la vie ou l'intégrité physique d'une personne ou l'éventualité de perdre un droit de recours important.

Par surcroît, les « amendements électroniques » apportées à la LAI obligent les agences à instaurer une réglementation visant le traitement accéléré des demandes de documents dans les cas où le demandeur peut démontrer un « besoin impérieux » (tel que défini dans la loi amendée) ou dans tout autre cas que l'agence juge opportun de considérer. La loi modifiée prévoit que le demandeur peut convaincre la cour d'un « besoin impérieux » soit en démontrant qu'il est «raisonnable de croire que le défaut d'obtenir par traitement accéléré les documents requis pourrait entraîner une menace à la vie ou à la sécurité physique» ou, s'il s'agit d'une personne dont la diffusion d'informations est l'activité principale, « qu'il y a urgence d'informer le public d'une activité, réelle ou alléguée, du Gouvernement fédéral. » À leur discrétion, les agences peuvent aussi accorder ce traitement accéléré dans d'autres circonstances.

Une demande de traitement accéléré doit être accompagnée d'une déclaration faisant valoir les raisons qui justifie le traitement accéléré.

Le demandeur doit certifier que les raisons invoquées sont justes et conformes à la vérité. L'organisme doit rendre sa décision et en informer le demandeur dans un délai n'excédant pas dix jours après la réception de la demande. En cas de refus, il doit d'en appeler de ce refus devant une cour administrative, laquelle est alors tenue de procéder dans les plus brefs délais.

Source: Government Services Administration, Website, "Time Limits and Extensions." ⁽¹⁶¹⁾

Files d'attentes multiples

La GSA (General Services Administration) et le personnel des bureaux peuvent distribuer les demandes dans trois files d'attente différentes, selon que le responsable de la LAI leur a accordé un traitement accéléré et selon le degré de difficulté et de complexité que présente la préparation de la réponse aux demandes. Dans chacune des files d'attente, la préparation des réponses s'effectue selon l'ordre d'arrivée des demandes. On place les demandes à traiter selon la procédure accélérée dans une première file. On met les demandes simples, que l'on est sûr de pouvoir satisfaire à l'intérieur des délais impartis, dans une seconde file. Et enfin, on réserve une troisième file aux demandes plus complexes, susceptibles de nécessiter une prorogation de délai pour l'un ou l'autre des motifs ci-dessous :

• La GSA doit effectuer des recherches ou recueillir des documents dans des installations ou des établissements autres que ceux du bureau responsable du traitement de la demande;
  
• La GSA doit rechercher, recueillir et examiner un grand nombre de documents séparés et distincts faisant l'objet d'une même demande;
  
• La GSA doit procéder à des consultations auprès d'une autre agence fortement concernée par la demande;
  
• Il est nécessaire de consulter au moins deux autres organismes de la GSA qui sont fortement concernés par la demande; ou
  
• La GSA doit consulter un demandeur de dossiers.

1.2.2 Australie: Freedom of Information Act, 1982

Notification : Article 15(5)(a) - L'agence ou la ministère doit accuser réception de la demande dans les meilleurs délais possibles, et au plus tard 14 jours après l'avoir reçue. Par ailleurs, en vertu de l'article 15(5)(b), l'agence ou le ministère dispose de 30 jours pour aviser le demandeur de sa décision de divulguer le documents requis.

Transmission de la demande : Article 16 - Aucun délai de transmission de la demande n'est précisé dans cet article.

Prorogation du délai : Article 15(6)(a) - Si la demande vise des documents pouvant affecter les relations entre les États du Commonwealth [(26(A)], touchant des affaires commerciales [27] ou contenant des infomations personnelles [27(A)], le délai de réponse initial peut être prorogé pour une période de 30 jours.

COMMENTAIRES : Australian Law Reform Commission

Dans le document Open government: a review of the federal Freedom of Information Act 1982, le comité chargé de la révision de la loi autralienne s'est penché de façon plus précise sur les délais de réponse aux demandes d'information gouvernementale. ⁽¹⁶²⁾

Délai de réponse

7.10 Demande ordinaire. Au cours de neuf dernières années, le délai de traitement des demandes de documents en vertu de la Freedom of Information Act (FOI est demeuré inchangé (30 jours). On a suggéré de le réduire en raison des récentes percées des technologies de l'information et de la gestion documentaire qui facilitent la tâche des agences gouvernementales en matière de repérage et de récupération des documents. Le comité d'étude conclut qu'on peut en effet raisonnablement s'attendre à ce que ces agences tirent parti des derniers développements technologiques pour améliorer la gestion de la Loi. Toutefois, il considère qu'il serait prématuré de réduire immédiatement le délai de 30 jours parce que certaines agences ne sont pas encore dotées de l'infrastructure nécessaire au stockage électronique de tous les documents. Le comité recommande donc plutôt de le réduire à 14 jours dans trois ans. D'ici là, le Commissaire à l'information devra s'assurer que les agences sont bien informées de la réduction prévue du délai et qu'elles s'y préparent en adaptant ou améliorant leurs pratiques.

Recommandation 31

Dans trois ans, le délai du temps de réponse à une demande de documents déposée en vertu de la FOI sera réduit à 14 jours.

7.11 Demandes nécessitant des consultations. Lorsqu'une agence doit consulter une tierce partie avant de décider si elle peut divulguer un document, le délai initial de 30 jours est prolongé pour une période supplémentaire de 30 autres jours. Dans certaines circonstances particulières, cette période de 60 jours peut encore s'avérer insuffisante, par exemple, si des consultation avec des personnes ou des organisations situées outremer sont nécessaires. Dans le document de travail n^o 59, on proposait que, dans de tels cas, les agences puissent s'adresser au Commissaire à la FOI pour obtenir une prorogation supplémentaire. Certaines observations exprimaient des réserves face à cette proposition, alléguant qu'un tel pouvoir de décision ne convenait pas au rôle du Commissaire, qui n'est pas décisoire. Plusieurs observations faisaient valoir que le prolongement du délai pourrait tout simplement faire l'objet d'une négociation, au besoin, entre l'agence et le demandeur. Le comité d'étude n'est pas d'avis de confier au Commissaire un rôle formel dans ce processus, mais il croit que le Commissaire devrait être disponible pour seconder et conseiller les parties sur cette question.

7.12 Application de pénalité pour non-respect des délais. Le respect des délais est l'un des problèmes les plus courant qu'ont à vivre les responsables de l'application de la FOI. Certains se sont demandés si le non-respect des délai de traitement des demandent ne devrait pas entraîner des pénalités pour les agences fautives. L'annulation des droits de services pourrait constituer une des ces pénalités. Les partisans d'une telle mesure considère que la menace de pénalité inciterait les agences à mieux se conformer aux délais. À l'opposé, les agences vont valoir que c'est par la force des choses qu'elles n'arrivent pas à respecter les délai et que l'imposition de pénalités n'accélérerait pas la vitesse à laquelle les demandes sont traitées.

La menace de pénalité ne peut faire en sorte que les agences deviennent subitement en mesure de répondre à toutes les demandes d'accès à l'information dans les délais prescrits par la Loi. Si elles n'arrivent pas toujours à s'y conformer, c'est pour des motifs valables, notamment à cause du volume actuel de leur charge de travail.

Le comité ne considère pas opportun d'imposer des pénalités en cas de non-respect des délais de traitement des demandes. Dans de nombreux cas, les agences peuvent arriver à négocier une entente avec le demandeur, à la satisfaction des deux parties. De plus, le Commissaire à la FOI peut exercer d'importantes pressions, tant auprès des individus qu'à un niveau institutionnel, sur les agences qui font traîner les demandes. Enfin, un non-respect des délais vaut décision de refus de communication aux fins d'une procédure d'appel auprès de l'AAT (Administrative Appeals Tribunal). (C'est nous qui soulignons.)

Transmission des demandes

L'article 16 de la Loi énonce des dispositions relatives à la transmission des demandes de documents entre les agences, dans diverses circonstances, notamment lorsque l'agence qui a reçu la demande ne dispose pas du document requis tout en sachant qu'un autre agence en a la garde. Cet article est technique et complexe. Le comité considère que les détails que stipule cet article sont nécessaires pour s'assurer que les agences transmettent les documents uniquement lorsque cela sert au mieux les intérêts du demandeur, c'est-à-dire lorsqu'une autre agence est mieux en mesure de traiter sa demande. Néanmoins, le comité est d'avis que, pour plus de clarté, 'il y aurait lieu de réécrire cet article.

1.3.3 Nouvelle-Zélande : Official Information Act, 1982 et Ombudsman Act, 1975

Notification : Article 13(1) - L'organisme local qui reçoit la demande ou auquel elle est transmise y donne suite dans les 20 jours suivant sa réception.

Transmission de la demande : Article 12 - L'administrateur principal ou l'administrateur de l'organisme local qui reçoit une demande doit la transmettre avec diligence, et dans un délai n'excédant pas 10 jours au destinataire approprié : organisme local, ministère, Ministre de la couronne ou autre organisation, selon le cas.

Prorogation du délai : Article 14 - Les délais prescrits à l'article 12 et à l'article 13(1) peuvent être prorogé pour « une période raisonnable, compte tenu des circonstances ».

COMMENTAIRES : New Zealand Law Commission

Source : New Zealand Law Commission, Review of the Official Information Act 1982 (Wellington, Nouvelle Zélande), chapitre 4, « Time limits », pp. 59-69:

153. Les plaintes déposées aux bureaux des Ombudsman pour non-respect des délais sont très nombreuses. Les rapports annuels des trois dernières années démontrent que les « présomptions de refus à l'expiration du délai » constituent la deuxième plus importante catégorie de plainte, précédée uniquement par les plaintes pour refus de communication.

154. Lors de sa promulgation initiale, la Loi ne prévoyait aucune disposition particulière visant le délai de traitement des demandes. Elle stipulait simplement que l'on devait agir « promptement » et « dans les plus brefs délais raisonnablement possibles ». Dès le début, les Ombudsman ont fait ressortir dans leurs commentaires que de longs délais de traitement risquaient de saper l'effet attendu de la Loi. C'est en 1987, en raison de l'accroissement des préoccupations suscitées par les délais de traitement, tant à l'étape initiale que suite aux plaintes reçues par les Ombudsman, que l'on a ajouté des dispositions touchant le délai de réponse et sa prorogation.

• « Dans les plus brefs délais raisonnablement possibles »

155. L'obligation fondamentale des organismes publics de rendre une décision dans les plus brefs délais possibles reflète la volonté des membres du comité Danks, des Ombudsman et des membres du Parlement, entre autres, d'établir comme norme une période de référence précise. Pour beaucoup d'organismes du secteur public, il semble que ce soit maintenant le cas, comme le soulignaient les Ombudsman en 1995 :

Selon une fausse idée couramment répandue dans les organismes du secteur public, le délai de 20 jours ouvrables serait une norme à respecter sans égard aux circonstances, ni à l'urgence invoquée par le demandeur. Cette interprétation ne correspond pas à l'esprit de la Loi. La seule obligation essentielle consiste à répondre « dans les plus brefs délais raisonnablement possibles ». L'échéance de 20 jours ouvrables (pouvant être prolongée dans certaines circonstances prévues à l'article 15A[14]) établit une période maximale pouvant normalement définir les « plus brefs délais raisonnablement possibles » dans chaque cas. (souligné dans le texte)

• Demandes urgentes

159. La mise en application d'un délai standard peut détourner l'attention du traitement approprié des demandes urgentes. L'article 12(3) permet au demandeur d'invoquer et de faire valoir le caractère urgent de sa demande. Dans ce cas, il peut faire appel à l'Ombudsman avant l'expiration du délais de vingt jours ouvrables [(article 28(5)]. Toutefois, la Loi ne prévoit pas de dispositions précises sur la façon de tenir compte du caractère urgent d'une demande.

162. Les Ombudsman ont émis des lignes directrices à propos du traitement des demandes urgentes. Tout en insistant sur le fait que chaque cas doit être évalué sur le fond, ils précisent quelques éléments clés pour déterminer ce qui est raisonnablement possible dans le contexte d'une demande urgente :

• le volume d'information à traiter;
• la nature des renseignements requis et la façon dont ils sont classés;
• les consultations préalables nécessaires pour rendre une décision;
• les motifs justifiant le caractère urgent de la demande;
• l'éventualité que le traitement en priorité de la demande entrave de façon déraisonnable le fonctionnement habituel de l'organisme. (C'est nous qui soulignons.)
• Le délai de 20 jours ouvrables

163. Il y a eu quelques suggestions d'allonger le délai de réponse, considérant qu'une période de vingt jours était devenue insuffisante parce que de nombreux organismes font face à une forte croissance de leur charge de travail. On allègue que le délai actuel altère la marche du travail en forçant les organismes à donner priorité aux demandes sur d'autres tâches qu'ils jugent plus urgentes. Serait-il souhaitable d'assouplir les échéances et les critères statutaires pour mieux tenir compte de la marche du travail?

164. D'un autre côté, la Commission est aussi soucieuse des frustrations que vivent les demandeurs en raison des retards des organismes dans le traitement des demandes. Elle prend acte des critiques visant les organismes qui se prévalent avec cynisme du délai initial de 20 jours ouvrables, des dispositions permettant la prorogation de ce délai et la transmission de la demande, et finalement du recours aux Ombudsman, pour retarder indûment la communication de l'information, à tel point qu'au bout du compte celle-ci n'a plus, ou très peu, de valeur pour le demandeur (108). Plus que jamais, l'information est devenue un « bien périssable » : des renseignements périmés ne sont souvent d'aucune utilité pour le demander. Les regroupements d'utilisateurs ont fait valoir devant la commission que la réduction du délai prescrit pourrait contrer ce problème. (C'est nous qui soulignons.)

167. En regard des importants retards dans le traitement des demandes officielles d'accès à l'information, le débat reste ouvert à propos de l'effet bénéfique d'une réduction du délai statutaire. Le non-respect des délais est tributaire de deux conditions sous-jacentes : la capacité et la volonté des organismes de traiter plus rapidement les demandes. De nombreux facteurs influent sur la capacité d'un organisme à agir avec une plus grande célérité : le personnel et les autres ressources dont il dispose; l'infrastructure des technologies de l'information et les systèmes de gestion documentaire; et pour certains organismes, le volume des autres demandes d'information à traiter. D'autre part, la volonté d'un organisme de procéder promptement varie en fonction de sa culture organisationnelle propre, de son degré de connaissance et de compréhension de la Loi, et selon que les objectifs visés par la Loi y sont plus ou moins encouragés, particulièrement par les cadres supérieurs. (C'est nous qui soulignons.)

173. La Commission a recommandé au gouvernement de modifier dans trois ans le délai de vingt jours ouvrables prescrit à l'article 15(1), pour le réduire à 15 jours ouvrables. Cette mesure vise à adapter la Loi au fait que, grâce au développement des technologies de l'information et des systèmes de gestion documentaires, l'information est (ou devrait être) maintenant plus rapidement disponible qu'à l'époque ou le délai de 20 jours ouvrables a été établi. (C'est nous qui soulignons.)

• Prorogation du délai

174. Il n'est pas possible de répondre à toutes les demandes à l'intérieur du délai prescrit. Dans le cas de demandes complexes ou volumineuse, il est donc nécessaire de disposer d'un pouvoir de prorogation du délai. La façon dont la législation définit ce pouvoir suscite certaines questions :

• Qui devait l'exercer en première instance?
• Dans quel contexte pourra-t-il s'exercer?
• Est-il souhaitable de prévoir plus d'une prorogation?
• La prorogation devrait-elle être assortie d'un échéance?
• Quelle seront les disposition en matière d'appel?

175. En réponse à la première et à la dernière question, la Commission est d'avis que qu'il y a lieu de maintenir le statu quo. C'est-à-dire que l'organisme responsable de la demande rend sa décision, avise le demandeur des motifs de la prorogation du délai et l'informe de son droit d'en appeler devant un Ombudsman (article 15A(4)). Par ailleurs, les Ombudsman conservent la responsabilité des plaintes à propos des prorogation, en vertu de l'article 28(2).

• Prorogations multiples

176. L'interprétation courante de l'article 15A, bien qu'elle ne soit pas unanimement partagée, suggère que le recours à une prorogation ne peut s'exercer qu'une seule fois - et qu'il faut s'en prévaloir à l'intérieur du délai initial de 20 jours ouvrables après la réception de la demande (article 15A(3)). La Commission est d'accord pour restreindre ainsi ce pouvoir. On a soulevé l'argument qu'une situation imprévue justifiant une seconde prorogation pouvait survenir au cours de la première période de prolongation délai initial. Mais rien n'indique que cela constituerait un problème dans la pratique. En conséquence, la Commission ne propose aucune modification en ce sens.

• Motifs justifiant la prorogation

178. La prorogation ne peut excéder une « période raisonnable, compte tenu des circonstances » (article 15A(2)). L'importance de la référence à une consultation a été mise en relief dans l'examen de cette question que l'on trouve dans le document Release of Official Information: Guidelines for Coordination, produit par la State Services Commission. Ces lignes directrices insistent sur l'importance d'une réponse cohérente et motivée du gouvernement lorsqu'une demande concerne plus qu'un ministère. À propos de l'échéancier des réponses, on y suggère un délai minimal d'une semaine pour que permettre au ministère de faire connaître son intention, sans égard à l'opinion des personnes concernées (paragraphe 178).

183. [La Commission recommande] que la complexité des questions soulevées par une demande soit intégrée aux motifs justifiant une prorogation du délai en vertu de l'article 15A(1).

• Transmission de la demande

185. [La Commission] ne propose aucun amendement aux délais prescrits à l'article 14, mais elle insiste sur l'importance de traiter promptement toutes les demandes et d'effectuer avec diligence les transmissions de demande.

189. La Commission recommande que :

• la décision de transmettre une demande en vertu de l'article 14 et le défaut de transmission d'une demande dans les délais prescrits par cet article ouvrent un droit d'appel auprès des Ombudsman, conformément à l'article 28(2) de la Loi; et
• que les mots « ou transmise » soit remplacés par le mot « refusée », dans l'article 30(1)(a) de la Loi.

1.3.4 Irlande: Freedom of Information Act, 1997

Notification : Article 7(2) - Le responsable doit répondre dans les deux semaines suivant la réception de la demande initiale. La décision d'accorder ou non l'accès aux documents, en tout ou en partie, doit être rendue dans les 4 semaines suivant la réception de la demande initiale, conformément à l'article 8(1). S'il est nécessaire de procéder à des consultations auprès de tiers, en vertu de l'article 29(2), le tiers doit en être avisé dans les 2 semaines suivant la réception de la demande initiale et il dispose d'un délai de 3 semaines pour faire connaître sa réponse. Le responsable est alors tenu de rendre sa décision dans les 7 semaines suivant la date de réception de la demande initiale.

Transmission de la demande : Article 7(3) - Toute transmission de la demande doit être effectuée dans les 2 semaines suivant la date de réception de la demande

Prorogation : Article 9(1) - Le délai initial peut être prolongé d'au plus 4 semaines dans certaines circonstances particulières, à savoir :

• lorsque la demande vise un nombre de documents tel que le délai normal de 4 semaines devient déraisonnable;
• lorsque le nombre des autres demandes concernant le ou les documents ou les renseignements correspondants demandés sont tels que le délai normal de 4 semaines devient déraisonnable.

Le responsable doit aviser le demandeur du fait qu'il y a prorogation du délai, et de la durée de celle-ci, à l'intérieur du délai initial de quatre semaines. La durée de la prorogation ne peut en aucun cas excéder quatre semaines. (C'est nous qui soulignons.)

1.3.5 Royaume-Uni : Freedom of Information Act, 2000

Notification : Article 10(1) - Sous réserve des articles (2) et (3), un organisme public doit se conformer au délai prescrit à l'article (1) et répondre promptement à toute demande d'information, et dans tous les cas à l'intérieur des 20 jours ouvrables suivant la date de réception de la demande.

Transmission de la demande : Article 15 -Lorsque les documents visés par la demande reçue par un organisme public relèvent d'un autre organisme ou s'ils existent relèveraient d'un autre organisme, une copie de la demande doit être promptement acheminée à l'organisme compétent.

COMMENTAIRES : (Royaume-Uni) :

(Source: Explanatory Notes to Freedom of Information Act 2000)

De façon générale, les organismes publics doivent répondre aux demandes dans les 20 jours ouvrables suivant sa date de réception. Ils peuvent imposer des droits de services, lesquels doivent être établis selon la réglementation en vigueur. Le cas échéant, le délai de 20 jours ouvrables peut être allonger jusqu'à trois mois, tant que les droits n'ont pas été acquittés. Si l'information requise fait l'objet d'une dérogation, mais que l'organisme doit statuer sur l'intérêt public de sa divulgation, la décision doit alors être rendue dans un délai raisonnable (résumé de l'article 52).

L'article 10 stipule que l'organisme public doit se conformer au délai prescrit à l'article (1) et répondre promptement à toute demande d'information, et dans tous les cas à l'intérieur des 20 jours ouvrables suivant la date de réception de la demande (ou à l'intérieur d'une autre période, inférieure à 60 jours ouvrables, définie par les règlements). Si des droits sont exigés, l'écoulement du délai n'est plus considéré tant que le paiement n'a pas été reçu. Lorsqu'un organisme n'est pas en mesure d'en arriver à une décision quant au bien fondé de la divulgation en regard de l'intérêt public dans les vingt jours ouvrables, il doit s'efforcer de statuer dans un délai raisonnable. Dans de telles circonstances, il est quand même tenu d'émettre dans les vingt jours ouvrables un avis à l'effet qu'une dérogation est en vigueur en vertu de l'article 17(1).

Annexe 2 

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147. Aux États-Unis, selon une nouvelle disposition, les agences qui ne sont pas en mesure de respecter les délais et doivent demander une dérogation peuvent offrir au demandeur de limiter sa demande ou de convenir d'un autre échéancier. Un refus déraisonnable du demandeur est un facteur de la décision d'accorder une prorogation. (Article 552, paragraphe 5).

148. Tiré de Canada, Legislation on Public Access to Government Documents (Ottawa, juin 1977), p. 21. [Traduction]

149. Bien qu'étant l'un des deux consultants externes de ce comité d'étude et qu'ayant participé à la rédaction de son rapport final, l'auteur y avait pour responsabilité principale le domaine de la protection de la vie privée.

150. Par cette proposition, le comité permanent entendait s'assurer du respect des délais. Je me rend maintenant compte qu'il n'avait pas réaliser l'importance de la clarté des demandes, question que l'on traite plus loin dans le présent rapport.

151. Accès et renseignements personnels: Les prochaines étapes, Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1987, p. 41.

152. Accès et renseignements personnels: Les prochaines étapes, Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1987, p. 36.

153. Accessible sur le site www.gov.on.ca, (Freedom of Information, Annotations, s. 26).

154. Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Ontario, Rapport annuel 1999.

155. Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Ontario, Rapport annuel 2000

156. Disponible sur le site www.legis.gov.bc.ca/CMT?ATI/1999/review_act.htm

157. Rapport annuel 2000, Victoria, Colombie-Britannique, 2001, p. 8.

158. Disponible sur le site www.gov.ab.ca/ATIp/other_resources/archive/final_report/

159. Ombudsman du Manitoba, Accès à l'information et protection de la vie privée - Rapport annuel 1999 (décembre 2000), pp. 9-10.

160. Disponible sur le site www.usdoj.gov/orATIa/referenceguidemay99.htm Les extraits ont étés modifiés de façon à supprimer les références à des personnes.

161. Disponible sur le site hydra.gsa.gov/staff/c/ca/ATIA/ATIAProc/time.html1#Multitrack processing….

162. Disponible sur le site www.austlii.edu.au/au/other/alrc/publications/reports/77/ALRC77Ch7.html