Rapport 25 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA GESTION DES DÉLAIS DE RÉPONSE AUX TERMES DES LOIS CANADIENNES
SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION

Publié: août 2001

David H. Flaherty

Table des Matières

Résumé/conclusions

1. La création d'un sain régime d'accès à l'information (AI) est un enjeu de gestion pour les diverses parties au processus. Il n'existe pas de « solution-miracle » qui permettrait de répondre à tous les problèmes perçus au chapitre du non-respect des délais impartis.

2. L'application et la mise en œuvre de la Loi sur l'accès à l'information (la Loi) exigera un leadership continu de la part du gouvernement, du Secrétariat du Conseil du Trésor, de la fonction publique du Canada, et du Commissaire à l'information du Canada. Il ne sera jamais facile de réaliser cet objectif de manière continue.

3. Le Commissaire à l'information du Canada devra jouer un rôle de chef de file au titre de la surveillance active du respect des délais de réponse prévus aux termes de la Loi. Dans cette optique, le Secrétariat du Conseil du Trésor devra périodiquement recueillir et déclarer les données pertinentes et procéder lui-même à ses travaux de surveillance et de diagnostic.

4. Comme le montrent les observations (des divers pays et provinces) de l'annexe 1 du présent rapport, l'un des besoins de base consiste à appliquer une norme raisonnable à tous les aspects de la mise en œuvre des délais prévus dans la Loi. Il se peut qu'on doive modifier la Loi à cette fin. Seuls le Commissaire à l'information et la Cour fédérale du Canada peuvent, en dernière analyse, appliquer ce genre de norme au titre de la surveillance du respect des délais impartis.

5. La Cour fédérale du Canada a estimé que l'obligation d'un ministère consiste à traiter les demandes d'accès à l'information « aussi promptement que possible ». Cette norme est raisonnable.

6. Il y aurait lieu d'envisager au Canada l'accélération du traitement des demandes urgentes dans l'intérêt public, ou le traitement sur plusieurs volets des demandes d'accès à l'information, comme l'illustre surtout l'expérience des É.-U., afin de satisfaire aux besoins précis de divers demandeurs, en particulier les médias.

7. Comme les retards et les présomptions de refus ont habituellement peu de visibilité et ne défraient pas les manchettes, peu de pressions sont exercées sur les politiciens et la fonction publique pour respecter les délais impartis, pour doter comme il se doit les fonctions d'administration des demandes d'accès à l'information et pour déléguer aux responsables les pouvoirs qui s'imposent. Le risque que ces lacunes soient mises sur place publique est habituellement peu élevé, sauf si le Commissaire à l'information en prend l'initiative, comme l'ont fait les commissaires John Reid, Ann Cavoukian (Ontario), et David Loukidelis (Colombie-Britannique). Ces exemples sont à suivre.

8. La nécessité d'améliorer la gestion des documents et de l'information semble faire le consensus parmi toutes les parties au processus d'AI.

9. Presque tous les demandeurs doivent préciser leur demande auprès du coordonnateur de l'accès à l'information, soit en raison de la méconnaissance presque inévitable des documents disponibles par le demandeur, de la confusion qui règne souvent au sujet de ce que veut faire le demandeur avec les documents, ou de l'incapacité d'assumer les coûts de la demande d'AI. Ce processus de précision des demandes doit être incorporé au système d'accès en précisant que les délais prescrits ne commencent à s'écouler que lorsqu'une demande claire est présentée.

10. Le système de « récompense » des coordonnateurs compétents et de leur personnel doit être amélioré.

11. La décision prise par l'Ontario en 2000, qui consiste à mesurer le rendement des sous-ministres par rapport aux normes des programmes d'AI, y compris les délais de réponse aux demandes, constitue une « étape importante » dans l'administration des lois canadiennes de l'AI, et l'administration fédérale devrait en faire autant.

12. Les réformes administratives de la gestion des délais de réponse dans l'administration fédérale sont nécessaires et souhaitables. Les détails sont précisés tout au long du présent rapport.

13. L'application de la Loi sur l'accès à l'information doit se situer à une extrémité du spectre de la communication de l'information gouvernementale; elle ne doit pas constituer l'approche adoptée systématiquement pour obtenir des renseignements du gouvernement. Le fait de verser une plus grande quantité de ces renseignements dans les « salles de lecture électroniques » des sites Web des ministères pourrait également réduire la pression au niveau des délais de réponse aux demandes formelles.

14. La communication courante et la diffusion active des renseignements doivent être des éléments clés de la solution au problème du non-respect des délais et du maintien à un niveau raisonnable des coûts du régime d'AI.

15. L'élément fondamental du succès de la mise en œuvre d'un régime d'AI, y compris le respect des délais de réponse, est l'appui politique au processus et, dans les démocraties libérales occidentales, l'appui des gouvernements en poste est presque inévitablement mitigé, étant donné que leur premier réflexe consiste toujours à ne pas se porter à l'aide de leurs critiques. Il incombe aux autres promoteurs de la transparence et de la responsabilisation des gouvernements de veiller à ce que le gouvernement s'acquitte de ses obligations en vertu de la Loi.

16. L'« approche » adoptée par les Commissaires à l'information est une variable primordiale de l'efficacité d'un régime d'AI et du respect des délais impartis. Le Commissaire à l'information modèle doit encourager sans cesse ceux qui s'efforcent de faire fonctionner le système, et être un « chien de garde » efficace qui ramène à l'ordre ceux qui n'observent pas les règles.

Préface

J'ai entrepris en 1993 un mandat de six ans à titre de premier Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de la Colombie-Britannique. Mon expérience et celle des membres de mon personnel entre 1993 et 1999 ont inspiré le rapport qui suit. Si j'ai un préjugé en général, c'est que les régimes d'accès à l'information dans les provinces et les territoires ont donné de meilleurs résultats que le modèle fédéral, en partie parce que leurs commissaires à l'information et à la protection de la vie privée ont le pouvoir de rendre des ordonnances, et en partie en raison de l'engagement général de respect de la Loi qui a été supérieur, surtout dans les dernières années.

J'ai aussi eu l'occasion dans les vingt-cinq dernières années d'observer les divers styles et approches des quelques personnes qui ont exercé les fonctions de commissaires à l'information et de commissaires à la protection de la vie privée à l'échelon fédéral (et c'est la raison pour laquelle j'estime que le style et l'approche adoptés sont essentiels au succès de la mise en œuvre d'un régime d'AI). J'ai également appris à connaître le rôle des coordonnateurs de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée, ainsi que le rôle central du Secrétariat du Conseil du Trésor. Dans le dernier cas, je suis très heureux de souligner le rôle de mentor exercé par le regretté Peter Gillis, qui était pleinement conscient de l'importance du rôle que devait et que doit continuer d'exercer le Conseil du Trésor. Enfin, de 1984 à 1987, j'ai agi à titre de consultant pour le Comité permanent de la justice et du Solliciteur général dans le cadre de l'examen réglementaire de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Ces expériences ont été formatrices.

J'ai l'intime conviction que l'instauration de lois garantissant l'accès à l'information constitue un progrès fondamental au sein des sociétés démocratiques évoluées et que, en cas de conflit, le besoin de transparence éclipse habituellement le souci de protection des renseignements personnels. Je crois également fermement dans la mise en œuvre de ces lois à un coût abordable pour la société. Dans cette optique, il est essentiel que toutes les parties fassent preuve de bonne volonté.

Même si le rapport qui suit est fondé sur des documents de la dernière décennie, surtout au Canada, j'ai aussi tiré profit de ce que j'estime avoir appris de mon expérience directe. J'ai tiré du dossier public des affaires portant sur les délais et les retards. J'ai également interviewé certaines des principales parties prenantes de l'administration de l'AI au pays, mais je ne cite que des déclarations publiques. Le présent rapport constitue en réalité un document historique sur les opinions et les problèmes relatifs au non-respect des délais de réponse aux termes des lois sur l'AI à l'échelon fédéral au Canada.

La création d'un sain régime d'accès à l'information (AI) est un enjeu de gestion pour les diverses parties au processus. Il n'existe pas de « solution-miracle » qui permettrait de répondre à tous les problèmes perçus au chapitre du non-respect des délais impartis. J'ai donc essayé, dans le recueil qui suit, y compris l'imposant contenu de l'annexe 1, de grouper les problèmes et les approches qui peuvent être envisagées par le Groupe d'étude de l'accès à l'information et les décideurs.

Je tiens à remercier particulièrement de leur aide, aux fins de la rédaction du présent rapport, Guy Herriges, Arthur Kroeger, David Loukidelis, Tom Mitchinson, Marilyn McNamara, John Reid, Alasdair Roberts, Robert Gellman, Andrée Delagrave et Mary Anne Stevens. Évidemment, je me porte entièrement garant du contenu du rapport.

1. Introduction et description du projet

Mis sur pied en août 2000, le Groupe d'étude de l'accès à l'information a été chargé de se pencher sur la Loi sur l'accès à l'information et sur son application, afin d'améliorer l'accès qu'ont les Canadiens aux renseignements détenus par le gouvernement. De nombreuses ramifications juridiques, stratégiques et administratives sont liées aux délais de traitement des demandes présentées aux termes de la Loi, y compris les attentes grandissantes d'un traitement rapide, la mondialisation et l'horizontalité accrues.

Le présent rapport se penche d'abord sur les délais prévus dans les lois provinciales semblables et dans certaines autres administrations nationales, ainsi que sur les différentes approches adoptées en matière de mise en œuvre dans ces administrations. Mes recherches ont inclus un examen des données (présentées en grande partie à l'annexe 1) recueillies par le Groupe d'étude, un examen de renseignements généraux provenant de diverses sources, et des entrevues avec plusieurs grandes parties prenantes aux échelons fédéral et provincial.

Le présent rapport a pour objet de définir et d'analyser les bienfaits et les défis liés aux diverses options en ce qui a trait aux approches, en droit et en pratique, concernant les délais de traitement des demandes présentées aux termes de la Loi sur l'accès à l'information fédérale.

Le rapport a pour objet de fournir des renseignements sur le pour et le contre de divers types de délais impartis et un point de vue très pragmatique de ce qu'il faut envisager pour faire fonctionner le système. La dernière partie du rapport traite des facteurs qui doivent être envisagés dans l'établissement des délais de traitement des demandes d'accès à l'information et dans l'application de prorogations, ainsi que de la question de l'application d'un délai au règlement de plaintes et celle des conséquences éventuelles du non-respect des délais.

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