Rapport 25 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA GESTION DES DÉLAIS DE RÉPONSE AUX TERMES DES LOIS CANADIENNES
SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION

2.3 Les résultats pratiques des délais prescrits : Que s'est-il passé?

• Selon le point de vue et la position adoptés au sujet du régime d'AI, le portrait est négatif ou positif (tel qu'illustré ci-après);
  
  
• Les régimes d'AI sont en place et ils « fonctionnent », avec toutes les conséquences décrites ci-devant, dans les sociétés les plus industrialisées, surtout celles de tradition politique anglo-saxonne;
  
  
• Affichant des progrès remarquables, l'État de l'Australie occidentale a ramené de 24 jours en 1996 à 18 jours en 1999-2000 ⁽⁵⁴⁾ le temps moyen requis pour répondre à une demande d'accès à l'information. Parmi les raisons expliquant ce revirement, on mentionne une surveillance étroite du Commissaire à l'information et un groupe de coordonnateurs déterminés à qui on laisse les coudées franches.
  
  
• Robert Gellman, un observateur américain éclairé, a présenté les observations suivantes au sujet des délais prévus dans les révisions proposées de la Freedom of Information Act des États-Unis (traduction) : « L'article 6 porterait également de 10 à 20 jours le délai de base prévu par la Loi. Pour certains organismes, le délai de 10 jours est raisonnable pour certaines demandes. Pour d'autres organismes, le délai de 10 jours est impossible à respecter. En fixant un délai unique pour toutes les demandes, peu importe leur taille, le Congrès a commis une erreur il y a quelques années. La prolongation proposée des délais ne fera toutefois qu'empirer la situation pour certains, et elle n'améliorera les choses pour personne. Les organismes qui répondent actuellement en 10 jours prendront désormais plus de temps. Les organismes ayant d'importants arriérés qui prennent actuellement des mois pour répondre aux demandes ne disposeront pas de ressources supplémentaires. Peu importe que le délai soit de 10 ou 20 jours, ces organismes ne le respecteront jamais. En réalité, les modifications de 1974 ont imposé des délais irréalistes à tout le monde. Malheureusement, on ne peut désormais plus échapper à ce cul-de-sac. » ⁽⁵⁵⁾
  
  
• S'adressant au Comité adhoc des députés sur l'accès à l'information le 7 juin 2001, l'ex-Commissaire à l'information, John Grace, a déclaré : « Cette loi n'est pas parfaite, elle est loin de l'être, mais elle fonctionne. Elle permet de donner au public des renseignements qui autrement seraient demeurés occultes. C'est une brave loi. Il n'y a pas beaucoup de pays qui soient dotés d'un tel instrument, et je vous invite à ne pas jeter le bébé avec l'eau du bain. Il ne s'agit pas d'une loi du secret. Il faut la renouveler, mais non la réinventer; elle n'a pas à être refaite de fond en comble. »
  
  
• Une conclusion possible est celle selon laquelle si cette modalité du régime (le temps de réponse) n'est pas défectueuse, rien ne sert de la modifier. Comme l'a récemment indiqué le Commissaire Reid, « Les plus graves lacunes du droit d'accès ne viennent pas du libellé de la Loi, mais des actes de ceux et celles qui appliquent la Loi. » ⁽⁵⁶⁾
  
  
• Comme l'a précisé la Présidente du Groupe d'étude de l'accès à l'information dans une allocution prononcée à Londres le 5 mars 2001 au sujet des reportages rédigés quotidiennement en fonction de communications issues de l'AI : « La fréquence de ces manchettes, la portée et la valeur significative de l'information gouvernementale qui y est étalée me rassurent d'une certaine manière. Tout cela m'indique que le système d'accès à l'information est sain et fonctionne dans l'ensemble. Est-ce parfait? Bien sûr que non. Est-il besoin d'améliorations? Absolument. J'abonderais cependant dans le sens du Commissaire à l'information lorsqu'il a dit récemment à Ottawa que - la « Loi sur l'accès à l'information était un texte de loi passablement costaud ». Il se peut que certains passages nécessitent d'être clarifiés et modifiés, mais je suis d'avis que notre plus grand défi est d'administrer la Loi de manière à fournir à la population canadienne un accès plus efficace à l'information.»
  
  
• La Présidente du Groupe d'étude de l'accès à l'information a également fourni ses propres données statistiques au sujet du fonctionnement du régime fédéral d'AI : « …les données fournissent tout de même des indicateurs de rendement. Nous pouvons constater que plus de 90 % des demandes ne font pas l'objet de plainte. Par-là, je ne veux pas insinuer que 90 % des demandeurs sont entièrement satisfaits mais ils ne formulent pas de plainte officielle. Parmi les demandes qui ont fait l'objet de plainte l'an dernier, plus de 99 % ont été résolues à la satisfaction du Commissaire à l'information; en fait trois plaintes n'ont pas été résolues. On pourrait penser que dans votre système, ces trois plaintes auraient probablement donné lieu à des ordonnances d'exécution. »
  
  
• Sur la base de ces statistiques, on pourrait conclure que le système canadien est l'un des plus performants au monde; une déclaration que le Commissaire à l'information hésiterait probablement à endosser, que plusieurs utilisateurs contesteraient et qui, je l'avoue, surprendrait passablement de fonctionnaires à Ottawa. »
  
  
• La Présidente du Groupe d'étude avait également des données à fournir au sujet du respect des délais : « L'une des mesures d'efficacité du système est le temps de réponse. Soulignons que, depuis quelques années, les ministères appliquent de plus en plus des prorogations de délais et que quarante-neuf p. cent des plaintes auprès du Commissaire ont trait aux retards.
  
  

  La Loi canadienne prévoit un délai de réponse de 30 jours. Un ministère peut proroger le délai de réponse s'il a de bonnes raisons de le faire. En 1999-2000, on a achevé 63,2 % des demandes ou 11 685 demandes, en-deçà de trente jours; 16,4 % des demandes ou 3 036 demandes l'ont été en 31 à 60 jours et 20,4 % ou 3 767 demandes l'ont été en plus de 61 jours. » ⁽⁵⁷⁾

  
  
  
• Un point clé à souligner, c'est que la Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario a émis bon nombre d'ordonnances portant sur la gestion des retards et l'octroi de prorogations. Une surveillance active et continue de la sorte est typique de ses homologues provinciaux et territoriaux (et ils ont les pouvoirs voulus pour produire des résultats).
  
  
• Dans ses premiers rapports annuels à titre de Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de la C.-B., David Loukidelis a souligné deux fois les retards des demandes d'accès dans ses messages d'introduction (cités ci-après - traduction) : « Les retards constatés chez certains organismes publics menacent de devenir une entrave systémique au droit d'accès. » ⁽⁵⁸⁾
  
  
• Le Manitoba peut affirmer avec fierté qu'en 1999, (traduction) « environ 90 % des délais de réponse globaux des ministères et organismes gouvernementaux respectaient l'exigence réglementaire de trente jours. Il s'agit d'un temps de réponse que très peu d'administrations canadiennes parviennent à égaler, selon un examen indépendant mené en 1998 au sujet de l'observation des lois sur l'accès à l'information par les administrations publiques. » ⁽⁵⁹⁾ Selon moi, l'Ombudsman/Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée du Manitoba exerce une surveillance active et positive qui garantit la solidité du régime d'AI.
  
  
• Le Comité permanent de la justice et du Solliciteur général de la Chambre des communes déclarait en mars 1987, au sujet des résultats de son examen de la mise en œuvre de la Loi sur l'accès à l'information :
  
  
  • Pour certains utilisateurs, un retard équivaut à un refus de communication. Le Comité a entendu des témoignages au sujet de retards qui sont manifestement inacceptables, même s'il faut reconnaître que de nombreuses institutions fédérales ont eu besoin d'une certaine période de rodage pour établir un système de tenue de dossiers répondant aux exigences de la Loi sur l'accès l'information. Cependant, des problèmes ayant trait à la tenue inadéquate des dossiers ou à l'inexpérience du personnel ne peuvent dorénavant plus justifier de longs retards. Très souvent, il semble que les retards ne soient pas attribuables aux coordonnateurs de l'accès à l'information, mais aux cadres supérieurs de certaines institutions. L'ampleur du problème est bien démontrée par les statistiques du Conseil du Trésor : sur les plaintes présentées au Commissaire à l'information, environ une sur cinq concerne des retards de communication. ⁽⁶⁰⁾ (Nous avons ajouté les caractères gras)
    
    
• Les lecteurs ne seront pas surpris d'apprendre que la situation s'est aggravée depuis 1987, au lieu de s'améliorer. Le gouvernement a répondu en 1987 qu'il créerait un programme de formation visant à instaurer une (traduction) « attitude plus réceptive » au droit d'accès à l'information dans la fonction publique. « Ce programme de formation, ainsi que l'appui supplémentaire qui sera donné aux coordonnateurs, insistera en particulier sur la nécessité de traiter aussi promptement que possible les demandes d'accès soumises en vertu des deux lois. » ⁽⁶¹⁾ (Nous avons ajouté les caractères gras).
  
  
• Comme l'a déclaré le Commissaire à l'information John Reid devant le Comité consultatif des SMA le 23 février 2001, « … beaucoup de ministères n'ont pas été capables de respecter systématiquement ce généreux système de délai de réponse. Le Groupe de travail sera surveillé de près à cet égard : on voudra vérifier s'il recommande des mesures, ainsi que des sanctions, pour mettre fin à ce lamentable manque de respect, qui dure depuis dix-huit ans, des exigences de la loi en matière de délai de réponse. » (Nous avons ajouté les caractères gras).
  
  
• Parlant de l'expérience fédérale, le Commissaire à l'information a déclaré : « Au cours de l'exercice 1999-2000, nous avons reçu 1 359 plaintes; 49 p. 100 des plaintes menées à terme cette année-là concernaient des délais de réponse d'institutions gouvernementales à des demandes de communication. Notre bureau compte présentement 25 enquêteurs à temps plein, dont chacun travaille à plus de 50 enquêtes. Il vous intéressera peut-être d'apprendre que ces 1 359 plaintes reçues concernaient, dans une proportion de 66,5 p. 100, seulement cinq institutions gouvernementales. Nous avons accueilli 307 plaintes au sujet de Santé Canada, 216 concernant la Défense nationale, 167 pour les Affaires indiennes et le Nord canadien, 135 contre Citoyenneté et Immigration et 78 sur l'Agence canadienne des douanes et du revenu (sic). Ces cinq institutions constituaient également notre « palmarès des cinq » l'an dernier.» ⁽⁶²⁾
  
  
• Fait étonnant, les retards qui prennent la forme de « présomptions de refus » aux termes du paragraphe 10(3) de la Loi sur l'accès à l'information ⁽⁶³⁾ ont surtout posé problème à l'échelon fédéral au Canada. Même si la notion de «présomption de refus» existe dans les lois de l'Ontario, de la C.-B. et de l'Alberta, le commissaire à l'information et à la protection de la vie privée peut enquêter sur une plainte de défaut d'acquittement d'un devoir et il dispose également d'un pouvoir général d'enquête sur l'application de la Loi.
  
  
• Les provinces et les territoires ont eu moins de problèmes avec les retards de réponse aux demandes d'accès à des documents généraux; il n'est toutefois pas facile d'expliquer ce phénomène.
  
  
• Au sujet de la prorogation raisonnable des délais accordés pour répondre à une demande d'accès, John Reid a déclaré : « Dans ces circonstances, les ministères sont autorisés à repousser le délai de réponse autant qu'ils le désirent. Toutefois, le délai fixé doit être raisonnable, compte tenu des circonstances. À ce sujet, le Commissariat juge que les périodes de prolongation ne doivent pas dépasser un an (période après laquelle il n'est plus possible de porter plainte), bien que le gouvernement ne soit pas de cet avis. Si le délai est fixé à plus de 60 jours de la date de réception, le Commissariat doit être informé de cette prolongation. À titre indicatif, le Commissariat a défini ce qui représente un « grand nombre de documents ». À notre avis, une quantité de 500 documents ou moins ne sera presque jamais acceptée comme un « grand nombre de documents », alors qu'une quantité de 1000 documents ou plus sera souvent acceptée. Le délai de réponse variera d'un cas à l'autre et dépendra surtout de l'expérience du ministère en question. » ⁽⁶⁴⁾
  
  
• Reid a toutefois conclu dans son plus récent rapport annuel : « Il ne semble y avoir aucune raison globale justifiant l'augmentation ou la réduction du délai actuel de 30 jours prévu pour la communication d'une réponse. » ⁽⁶⁵⁾ Cette position est raisonnable.
  
  
• Des réformes administratives de la gestion des délais de réponse au gouvernement fédéral seront selon toute vraisemblance nécessaires et souhaitables. Voir la section 2.5.4 ci-après.
  
  

2.4 Les motifs de non-respect des délais

2.4.1 La faible visibilité des cas de non-respect

• Le Commissaire Reid soulignait le 15 octobre 2000 « L'animosité évidente du gouvernement à l'égard du « droit » d'accès (il préférerait distiller l'information au gré de sa fantaisie)… » ⁽⁶⁶⁾ Le coût politique de cette attitude est relativement peu élevé.
  
  
• Les retards et les présomptions de refus sont habituellement camouflés et ne défraient pas les manchettes, si bien que les politiciens et les employés de la fonction publique ne se sentent pas réellement tenus de se conformer aux lignes directrices réglementaires dans tous les cas, d'affecter comme il se doit un nombre d'employés suffisant à l'administration des demandes d'accès, et de déléguer les pouvoirs qui s'imposent aux fonctionnaires responsables. Le risque que leurs erreurs soient divulguées au public est, de façon générale, peu élevé, sauf si le commissaire à l'information en prend l'initiative, comme l'ont fait les commissaires Reid, Cavoukian et Loukidelis. Même dans ces circonstances, des négociations et des remontrances en privé ont plus d'effet sur l'observation des délais et des exigences connexes d'un régime d'AI que la divulgation au public.
  
  
• L'insuffisance de la collecte de données par le gouvernement central pour surveiller le non-respect. Évidemment, cette fonction bureaucratique nécessaire exerce peu d'attrait comme tâche.
  
  

1.3.2 La défense des intérêts politiques

• La possibilité de jeux de mise en œuvre en ce qui a trait au traitement de demandes des médias et de l'opposition ou de demandes au sujet de « questions litigieuses »;
  
  
• La volonté ferme et compréhensible qu'a le gouvernement de contrôler le programme politique, y compris la communication de documents montrant son action ou son inaction;
  
  
  • Par exemple, la pratique consistant à soustraire des documents à l'examen des partis de l'opposition pendant que le Parlement ou que l'Assemblée législative siège (peu de risques négatifs);
    
    
  
  
  
• La nécessité de traiter les demandes d'accès à des documents existants pendant que les décisions politiques relatives au dossier continuent n'ont pas encore fini d'être étudiées;
  
  
• La réalité selon laquelle bon nombre d'initiatives du gouvernement et de la fonction publique n'aboutissent à aucune mesure, décision, ou politique, mais créent des documents qui peuvent ensuite être utilisés, surtout par des groupes de pression, pour placer le gouvernement dans l'embarras.
  
  
  • Le processus de consultation, avec les ministères ayant reçu des « bulletins de rendement », a permis de déterminer que les facteurs suivants expliquaient le non-respect des délais : « l'évaluation des communications sur des demandes de nature délicate et les demandes importantes étaient parfois considérées comme exigeant beaucoup de temps. Certaines demandes peuvent présenter un intérêt particulier pour le cabinet du ministre; ce qui entraînera un examen à de nombreux niveaux ascendants dans l'organisation. » ⁽⁶⁷⁾
    
    
  
  
  
• La surveillance politique de certaines demandes d'AI doit être traitée comme une réalité de la vie démocratie.
  
  

2.4.3 Le climat politique au sein de l'administration publique

• La courte durée de la « période de lune de miel » d'une nouvelle loi sur l'AI ou d'une administration nouvellement élue qui instaure une loi prônant la transparence du gouvernement, comme les libéraux de David Peterson en Ontario à la fin des années 1980;
  
  
• Il n'y a jamais eu de période de « lune de miel » à l'échelon fédéral, étant donné que les progressistes-conservateurs de Brian Mulroney ont succédé aux libéraux et ont formé le premier gouvernement canadien à appliquer un régime d'AI. La communication des comptes de dépenses des conservateurs n'a rien fait pour faire apprécier la loi à cette nouvelle élite politique.
  
  
• Le problème plus courant de la normalisation du régime de l'accès à l'information, dans une situation où les demandes de documents ne cessent jamais d'affluer, de la même façon que les gouvernements ne cessent jamais de créer des documents, et que certains demandeurs apprennent à soumettre des demandes plus poussées;
  
  
• La volonté politique, ou l'absence de volonté politique, visant à favoriser la transparence et la reddition de comptes en ce qui a trait à l'accès aux documents du gouvernement, est un problème constant à tous les paliers gouvernementaux;
  
  
• Si les leaders politiques principaux ne sont pas perçus comme étant engagés vis-à-vis la transparence et la responsabilisation du gouvernement, l'engagement de la fonction publique au respect de la loi est susceptible d'être faible;
  
  
• L'administration néo-démocrate de Michael Harcourt, en Colombie-Britannique (1992-96) et l'actuel gouvernement conservateur de Ralph Klein, en Alberta, sont des gouvernements ayant pris un engagement ferme de libre accès à l'information et ayant respecté cet engagement en l'appuyant de la volonté politique, du leadership et des ressources nécessaires.
  
  
• Les lois sur l'AI de la C.-B. ont nui à la crédibilité de l'administration de Glen Clark en permettant que soient communiqués des documents budgétaires, par exemple, qui différaient des documents « officiels ». Clark a émis l'opinion selon laquelle (traduction) « l'accès à l'information entravait le processus démocratique en Colombie-Britannique. » Il voulait dire que l'accès à l'information l'empêchait de contrôler le processus politique.
  
  
• Un capital politique très limité pour le gouvernement qui investit initialement dans un régime d'AI (p. ex., le dernier gouvernement libéral de Pierre Trudeau; et le NPD en C.-B. [1992-2001]).
  
  

2.4.4 Le climat financier au sein de l'administration publique

• Gouverner consiste à faire des choix difficiles au sujet de l'utilisation de ressources limitées : eau potable, protection des enfants, accès à l'information, services de police, éducation et santé. ⁽⁶⁸⁾
  
  
• On peut dire que l'AI est une activité gouvernementale qui ne coûte pas cher si l'on tient compte de sa contribution à l'avancement d'une société transparente et imputable au sein de laquelle le public a un droit de savoir;
  
  
• En partie en raison de sa nouveauté et des fardeaux qu'il impose, l'AI peut être perçu comme un luxe, ce qui contribuerait à l'insuffisance chronique de ressources qui y sont consacrées; il peut également être perçu comme un gouffre sans fond pour les ressources, (un peu comme dans le domaine de la santé). Les dépenses à l'appui d'un sain régime d'AI doivent être effectuées judicieusement, surtout que l'observation de l'AI n'est pas le mandat principal des ministères ou des organismes.
  
  
• En période de compressions financières et budgétaires, il est inévitable que l'administration de l'AI en souffre, à l'instar des autres activités gouvernementales. ⁽⁶⁹⁾ Le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Commissaire à l'information du Canada doivent exercer des pressions pour faire en sorte que l'AI soit traité équitablement dans un tel contexte.
  
  

2.4.5 La réalité de l'engagement limité de gestion des documents et de l'information

• Le fardeau et la dépense qui consistent à trouver les documents demandés; ⁽⁷⁰⁾
  
  
• Il est ressorti ce qui suit du résumé des discussions entre les coordonnateurs et le Groupe d'étude de l'accès à l'information : « On a mentionné fréquemment que la mauvaise gestion des dossiers, y compris des documents électroniques, et la perte de la mémoire corporative de l'organisation sont des obstacles importants à la mise en œuvre efficace de la Loi sur l'accès à l'information et des politiques visant à faciliter l'accès à l'information du gouvernement. Les systèmes désuets, y compris la coordination du système des demandes d'accès à l'information, sont considérés comme des obstacles importants. » ⁽⁷¹⁾
  
  
• Il est ressorti des discussions avec les ministères ayant reçu des fiches de rendement que les « mauvaises pratiques en matière de gestion des dossiers » constituent l'une des principales raisons du non-respect des délais, y compris les points suivants :
  
  
  • La recherche des documents peut exiger un effort notable si le système de gestion des dossiers n'est pas dans un état exemplaire;
    
    
  • Les bureaux d'AI doivent savoir de quelle information le ministère dispose, où cette information se trouve, peu importe sa présentation matérielle, et quels sont les barèmes de conservation et de disposition pour les divers types d'information;
    
    
  • Les bureaux chargés de la gestion des dossiers doivent être suffisamment dotés en ressources, et les employés qui s'imposent doivent être engagés et formés;
    
    
  • Les discussions ont mis en relief la nécessité d'améliorer la gestion des dossiers.
    
    
  
  
  
• La réalité d'un gouvernement décentralisé dans une vaste région géographique comme le Canada : les dossiers qui doivent être repérés, copiés et analysés peuvent être détenus à des centaines ou des milliers de kilomètres de distance, et même à l'étranger;
  
  
• L'absence soutenue d'intérêt politique ou bureaucratique pour la promotion et le financement de saines pratiques de gestion des dossiers papier ou électronique. La situation est particulièrement difficile pour cette dernière catégorie.
  
  
• Le Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de la C.-B., David Loukidelis (traduction) : « …[I]l est clair qu'il faut instaurer des lois modernes sur la gestion des dossiers qui régiraient le cycle de vie des documents gouvernementaux, de la création à la disposition. Les avantages sur le plan de la réduction des coûts d'observation aux termes de la Loi sont indéniables… Les objectifs de reddition de comptes et de transparence visés par la Loi ne peuvent être réalisés si les dossiers ne peuvent être localisés ou si leur authenticité est douteuse. » ⁽⁷²⁾
  
  
• Le vérificateur général du Canada a parlé du problème de la gestion des dossiers. Le 27 février 2001, Denis Desautels a conclu son mandat de 10 ans en déposant au Parlement un document intitulé : Le point sur une décennie au service du Parlement ….
  
  
  • Le problème de la non-divulgation des mauvaises nouvelles est exacerbé par la mauvaise qualité des dossiers tenus dans les ministères. On peut attribuer une partie du problème à une certaine paranoïa à l'égard des règles d'accès à l'information et à la réticence traditionnelle des hauts fonctionnaires à conserver en dossier les instructions des ministres ou les discussions entourant les motifs des décisions.
    
    La disparition de la piste de vérification traditionnelle rend également la reddition de comptes plus difficile. Les efforts pour réduire les coûts administratifs indirects semblent avoir donné lieu à des compressions disproportionnées dans la gestion des dossiers. Mon collègue, le Commissaire à l'information, a attiré l'attention sur la réduction du nombre de préposés à l'information, de bibliothécaires, de commis aux dossiers et de secrétaires au classement, situation qui, estime-t-il, a contribué énormément à l'absence de discipline dans la gestion des dossiers. Cela nuit non seulement à la capacité du public d'avoir directement accès aux dossiers du gouvernement, mais aussi à la mémoire institutionnelle des ministères. La capacité de vérifier les décisions en souffre également.
    
    La piste de vérification est également endommagée par le recours aux technologies de l'information. Autrefois, la correspondance et les documents étaient sur papier et étaient physiquement classés dans le registre central des ministères. Aujourd'hui, les notes internes ont été remplacées par des courriels, qui ne sont pas classés au niveau central et qui s'évaporent lorsqu'il n'y a plus d'espace sur le serveur sur lequel ils sont stockés. La plupart des travailleurs du savoir tiennent de nombreux dossiers importants sur leur propre disque dur, auquel les gestionnaires des dossiers des ministères n'ont pas accès. Tout comme le Commissaire à l'information, je suis d'avis que ces pratiques détruisent peu à peu le fondement de la reddition de comptes au gouvernement fédéral. Je crains que sans l'utilisation de meilleures technologies, il ne devienne plus difficile de savoir comment et pourquoi d'importantes décisions sont prises. » ⁽⁷³⁾
    
    
  
  
  
• Au sujet de l'incapacité de trouver les dossiers demandés, le Commissaire Reid déclarait le 15 octobre 2000 : ⁽⁷⁴⁾
  
  
  • « La gestion de l'information dans l'administration fédérale est dans un si piètre état que l'expression est presque devenue un oxymoron. La tenue des dossiers est en crise et menace la viabilité du droit d'accès. »
    
    
  • « Tout le système sous-tendant la Loi sur l'accès à l'information repose sur le fait que des documents sont créés, bien répertoriés et classés, faciles à extraire, archivés comme il se doit et évalués minutieusement avant leur destruction, de manière à éviter la perte de renseignements précieux.»
    
    
  • Les compressions et la réduction des effectifs ont dévasté le milieu de la gestion des dossiers;
    
    
  • Le grand fossé qui existe entre les professionnels de la technologie de l'information et ceux de la gestion de l'information;
    
    
  • « …la crainte irrationnelle de l'accès à l'information incite de nombreux fonctionnaires (le plus souvent aux échelons supérieurs) à éviter de créer des documents; »
    
    
  • « …les ordinateurs personnels ont réduit la capacité des institutions à exercer un contrôle central sur le classement, l'indexage et la destruction des documents; »
    
    
  
  
  
• « Il faut savoir que le SCT a élaboré, à la fin des années 1980, une politique remarquablement exhaustive sur la gestion de l'information gouvernementale …. Mais il faut aussi savoir que le Conseil du Trésor n'a pris aucune mesure depuis pour s'assurer que la politique est respectée ou mise à jour en fonction des défis propres à la gestion électronique des affaires publiques. »
  
  
• « Le moment est venu d'élaborer une loi sur la gestion de l'information qui permettrait de réglementer tout le cycle de gestion de l'information gouvernementale. » ⁽⁷⁵⁾
  
  
• Quand les membres du Groupe d'étude de l'accès à l'information ont demandé aux coordonnateurs ce qui permettrait d'améliorer la situation, ceux-ci ont répondu : « …le fait d'établir des systèmes et des politiques efficaces en matière de gestion des dossiers et la prestation de conseils offriraient davantage la possibilité d'améliorer l'accès public à l'information détenue par le gouvernement. » ⁽⁷⁶⁾
  
  
• La nécessité d'améliorer la gestion de l'information et des documents semble susciter le consensus (surtout en ce qui a trait à la réalité selon laquelle les employés de la fonction publique créent constamment des documents à l'ordinateur personnel sans pour autant avoir suivi de formation en matière de gestion des dossiers). La réforme dans ces deux domaines constitue toutefois un problème fondamental auquel il n'existe pas de solution vraiment facile.
  
  

2.5 Les types de solutions aux problèmes de non-respect des délais

2.5.1 Les solutions selon le demandeur

• Quelles attentes raisonnables les demandeurs doivent-ils avoir en ce qui a trait à la vitesse à laquelle ils obtiennent l'accès aux documents détenus par le gouvernement? Ils doivent s'attendre à ce que les délais soient observés, à ce que tous les efforts raisonnables soient déployés et, en l'absence de raisons probantes dans le sens contraire, le processus doit pouvoir être examiné par un organisme de surveillance indépendant.
  
  
• Les demandeurs veulent obtenir des dossiers et ils ont peu d'intérêt pour les explications bureaucratiques pour lesquelles des dossiers n'arrivent pas rapidement; ils doivent toutefois apprendre, ou on doit leur enseigner, la patience afin que le système puisse fonctionner comme il se doit. Cette activité est incessante pour les coordonnateurs et les membres de leur personnel.
  
  

2.5.2 Les solutions selon le coordonnateur de l'accès à l'information

• Les coordonnateurs doivent travailler dans un milieu favorable et stimulant qui reconnaît la valeur de leur travail pour la démocratie canadienne, ce qui n'est pas assez souvent le cas actuellement à l'échelon fédéral.
  
  
• Le Comité permanent de la justice et du Solliciteur général a conclu en mars 1987 que « les coordonnateurs de l'accès à l'information et d'autres fonctionnaires des institutions fédérales devraient être encouragés concrètement à faire tous les efforts possibles pour répondre rapidement aux demandes d'accès. Le Comité reconnaît que souvent, les retards ne sont pas attribuables aux coordonnateurs de l'accès, mais à d'autres éléments. Il faut prévoir des mesures d'incitation pour les coordonnateurs et les autres fonctionnaires qui s'efforcent de respecter l'esprit de la Loi sur l'accès à l'information. Par exemple, le Rapport d'évaluation et examen du rendement des fonctionnaires chargés d'appliquer la Loi sur l'accès à l'information devrait indiquer qu'ils ont réussi à répondre rapidement aux demandes d'accès. » ⁽⁷⁷⁾ Cela demeure un objectif souhaitable.
  
  
• Le gouvernement a répondu en 1987 qu'il « reconnaît que les coordonnateurs jouent un rôle crucial dans le succès de la mise en œuvre de la législation. Ces derniers sont des personnes-ressources particulièrement importantes pour les personnes qui présentent une demande en vertu de la loi. Ils sont chargés d'assurer un traitement rapide et efficace des demandes d'accès. À cette fin, les coordonnateurs doivent avoir un accès direct à la haute direction et savoir travailler efficacement en concertation avec d'autres fonctionnaires… Le gouvernement mettra au point un programme de formation pour les coordonnateurs et leur personnel afin de leur communiquer les renseignements détaillés et courants dont ils ont besoin pour remplir efficacement leur rôle… De plus, les exigences du poste et ses responsabilités seront mises à jour de manière à souligner la nécessité d'avoir directement accès aux sous-ministres et à la haute direction en vue d'assurer un règlement rapide des problèmes et la pleine application de la loi. » ⁽⁷⁸⁾
  
  
• En tenant compte du taux de réussite initial très élevé des demandes d'accès au Manitoba, l'Ombudsman Barry Tuckett a déclaré (traduction) : « Le succès habituellement courant des activités d'accès à l'information et de protection de la vie privée au Manitoba est attribuable en grande partie à l'engagement des agents et des coordonnateurs de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée dans leur travail quotidien en première ligne, et à l'appui qui leur est fourni par les organismes publics et les personnes responsables de l'administration de la FIPPA et de la PHIA [la Public Health Information Act]. » ⁽⁷⁹⁾
  
  
• Les coordonnateurs doivent obtenir un pouvoir délégué du sous-ministre pour accomplir leur travail comme il se doit;
  
  
  • Le Commissaire à l'information a proposé une norme de délégation (raisonnable) dans la suggestion suivante faite au ministère de la Défense nationale :
    
    « L'on s'attend que les personnes investies du pouvoir délégué de donner suite aux demandes de communication exerceront ce pouvoir conformément aux délais prévus dans la Loi. Les efforts raisonnables déployés en vue de s'assurer que les besoins en communication du ministre sont satisfaits avant la diffusion des réponses n'ont rien de répréhensible. Cependant, les réponses déjà tardives aux demandes de communication ne devraient pas être retardées davantage afin de satisfaire aux besoins en communication du ministre. De plus, les réponses tardives ne devraient pas être retardées davantage dans le processus d'approbation supérieur du Ministère. » ⁽⁸⁰⁾
    
    
  
  
  
• Un sain système d'exploitation en matière d'AI au titre du traitement des demandes d'accès à l'information doit permettre de composer avec ce que les observateurs éclairés perçoivent comme étant certaines réalités importantes :
  
  
  • Il est possible de répondre facilement à la plupart des demandes d'accès; les sous-ministres et les hauts fonctionnaires n'entendent parler que des demandes et des demandeurs qui posent problème;
    
    
  • Des limites administratives doivent être fixées pour ce qui est de la taille et de la portée des demandes d'accès, de façon qu'elles ne bloquent pas les demandes plus raisonnables. Il n'y aurait probablement pas lieu pour un ministère de consacrer la totalité de ses ressources annuelles d'AI à une seule demande. ⁽⁸¹⁾
    
    
  • La dotation en ressources du processus d'accès dans des secteurs de programmes spécialisés constituera un problème constant étant donné qu'il se produira des cas où une personne déjà occupée sera le seul fonctionnaire à connaître un type donné de dossier, comme des renseignements scientifiques très spécialisés.
    
    
  • Le processus de consultation auprès de tiers, y compris d'autres ministères, d'autres administrations, des sociétés et un grand nombre de parties, est un fardeau important qui exerce une grande pression au titre des délais réglementaires. Un avis affiché dans le site Web de chaque ministère devrait expliquer le sens des consultations auprès de tiers et la raison pour laquelle le processus peut être assez long.
    
    
  • « Les participants ont indiqué que souvent une négociation directe avec les demandeurs permet de réduire le temps de réponse : certains demandeurs peuvent en effet accepter les dossiers « tels quels ». ⁽⁸²⁾
    
    
  
  
  
• Il est ressorti du résumé des discussions entre les coordonnateurs et le Groupe d'étude de l'accès à l'information l'observation pertinente qui suit : « On a mentionné que l'établissement de rapports efficaces avec les demandeurs constitue une partie importante de la détermination et de la «négociation» du moyen utilisé pour répondre de façon appropriée aux besoins d'information des demandeurs. »
  
  
• Une autre déclaration générale tirée de ce résumé des discussions portait sur bon nombre des questions abordées dans cette section : « Les participants ont indiqué également que la formation et le soutien de ressources adéquates et des lignes directrices faciles à utiliser pour les bureaux d'AIPRP ainsi que la planification des ressources humaines en vue d'assurer des niveaux de dotation appropriés et une classification adéquate seraient des étapes importantes qui permettraient d'améliorer l'accès du public à l'information. Ils estiment qu'il serait nécessaire que les représentants ministériels et politiques reconnaissent davantage le travail accompli par les coordonnateurs de l'accès à l'information et que ce serait une étape importante en vue de promouvoir une fonction publique qui favoriserait davantage leur rôle et les principes sous-jacents de la Loi sur l'accès à l'information. Certains participants estiment que la classification des coordonnateurs de l'accès à l'information à un niveau plus élevé leur donnerait plus de crédibilité et leur permettrait de faciliter l'accès du public à l'information de façon plus efficace ; d'autres sont d'avis qu'un meilleur leadership à tous les niveaux, mais particulièrement au niveau des cadres supérieurs, améliorerait l'accès du public à l'information en vertu de la Loi et aussi l'accès général à de nombreuses catégories d'information. » ⁽⁸³⁾
  
  
• Le Bureau central de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée du Secrétariat du Conseil de gestion de l'Ontario vient de rendre public un document intitulé « Freedom of Information Guideline » qui a pour objet de favoriser l'adoption de pratiques de gestion exemplaires pour la fonction de l'AI. ⁽⁸⁴⁾ (Nous avons ajouté les caractères gras partout) Nous citons ici ce document en grande partie étant donné qu'il constitue un examen très cohérent des diverses problèmes administratifs à régler au titre de la gestion des délais des demandes d'AI (traduction) :
  
  

« Les gestionnaires responsables des bureaux d'AI doivent veiller à ce que :

1. Des politiques et des directives soient en place pour faire en sorte que les demandes sont traitées promptement dans le respect des exigences de la Loi.

2. Les coordonnateurs et le personnel de l'AI aient les compétences et la formation requises pour s'acquitter de leurs fonctions.

3. Les personnes ayant un pouvoir décisionnel délégué soient informées comme il se doit d'exercer leur pouvoir décisionnel. [Cela constitue, en réalité, un bon système de triage.]

4. Des plans de formation annuels soient élaborés et mis en œuvre de manière que tout le personnel de l'AI ait la formation et les connaissances requises des lois et des directives d'AI.

5. Des possibilités de formation mettant l'accent sur les principes de transparence gouvernementale et sur les objectifs de la Loi soient offertes au personnel de l'AI et aux personnes ressources des secteurs de programmes.

6. Des plans de relève soient mis en œuvre afin de déterminer les candidats au poste de coordonnateur de l'AI et de leur fournir une formation en vue d'assurer la continuité et une transition en douceur en cas de postes vacants ou d'absences.

Coordonnateurs de l'AI

Les coordonnateurs de l'AI doivent :

1. Favoriser la communication courante et la diffusion active en jouant un rôle actif dans la détermination des documents et des renseignements qui ne sont pas exempts et peuvent être communiqués hors du processus d'AI.

2. Veiller à ce que les travaux qui font suite à une demande commencent dès que le prévoient les présentes lignes directrices.

3. Déterminer les demandes difficiles ou volumineuses tôt dans le processus et prévoir un plan de traitement indiqué pour celles-ci.

4. Favoriser la communication et le rapport avec les demandeurs comme le prévoient les présentes lignes directrices.

5. Négocier avec les demandeurs lorsque cela est susceptible d'accroître la satisfaction des clients et de réduire la taille ou la complexité d'une demande.

6. Rédiger les lettres de décision selon les critères prévus dans les présentes lignes directrices.

7. Mettre en œuvre les processus de surveillance et de gestion des dossiers de manière que les calendriers prévus dans le processus de traitement des demandes litigieuses soient observés.

8. Mettre en œuvre le processus de traitement des demandes litigieuses selon les modalités prévues dans les présentes lignes directrices.

9. Examiner périodiquement le rendement des institutions en matière d'AI et leur observation des lois.

10. Déterminer la formation à suivre pour eux-mêmes, les décideurs et le personnel de l'AI.

11. Envisager de retenir en sous-traitance de l'aide extérieure pour faciliter le traitement des demandes d'AI quand la charge de travail d'une institution en la matière dépasse soudainement la capacité du personnel.

12. Veiller à ce que les directives et les calendriers d'autorisation et de signature qui s'imposent soient en place pour éviter les retards.

13. Communiquer clairement aux décideurs quels sont les délais maximums pour répondre aux bureaux d'AI.

Gestionnaires de secteur de programme

Un «gestionnaire de secteur de programme» s'entend d'un gestionnaire responsable d'un secteur de programme - soit, dans la plupart des cas, un sous-ministre adjoint responsable d'une division.

Les gestionnaires de secteur de programme doivent :

1. Veiller à ce que la priorité soit accordée aux fonctions d'AI et à ce que celles-ci ne soient pas assujetties aux fonctions d'autres secteurs de programmes.

2. Favoriser la communication courante et la diffusion active en examinant les documents détenus afin d'établir les catégories de documents qui ne sont pas exemptes et qui peuvent être communiqués hors du processus d'AI.

3. Identifier expressément les personnes ressources des secteurs de programmes responsables des fonctions d'AI.

4. Établir, après consultation du coordonnateur de l'AI, les fonctions particulières de toutes les personnes ressources des secteurs de programmes.

5. Veiller à ce que les personnes ressources des secteurs de programmes accordent une priorité élevée au traitement des demandes d'AI de façon que les documents et les recommandations au sujet de la communication soient fournis au bureau d'AI dans les délais précisés par celui-ci.

6. Lorsque des personnes ressources de secteurs de programmes trouvent des documents et font des recommandations quant à leur communication, veiller à ce que les niveaux de dotation en personnel des secteurs de programmes soient suffisants pour faire en sorte que ces tâches soient accomplies dans les délais précisés par le bureau d'AI.

7. Veiller à ce que les employés des autres secteurs de programmes soient disponibles pour remplacer les personnes ressources au besoin.

8. Faire en sorte que toutes les personnes ressources des secteurs de programmes soient clairement informées de leurs fonctions d'AI.

9. Veiller à la disponibilité continue de personnes ressources ayant reçu la formation qui s'impose et capables de trouver des documents en réponse aux demandes d'AI et qui comprennent la Loi.

10. Assurer un financement suffisant au titre de la mise en œuvre des mesures décrites dans les présentes lignes directrices.

11. Veiller à l'intégrité et à l'organisation des documents en assurant l'observation des politiques des ministères et du gouvernement en ce qui a trait aux renseignements consignés, y compris :

• La Loi sur les archives publiques.
• La directive concernant la sécurité informatique.
• La directive intitulée «Gestion des renseignements consignés».

12. Veiller à ce que les documents conservés ailleurs soient organisés et classés de manière à pouvoir être trouvés rapidement et efficacement.»

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54. Commissaire à l'information, Australie occidentale, Annual Report 1999-2000, www.ATI.wa.gov.au/ATIFrames.htm

55. R. Gellman, "Shortcomings of the Proposed Electronic Freedom of Information Improvement Act (S.1090)," 14 Government Information Quarterly 1 (1997).

56. Rapport annuel, 2000-2001, p. 17.

57. www.atirtf-geai.gc.ca

58. Commissariat à l'information et à la protection de la vie privée de la Colombie-Britannique, Annual Report 2000 (Victoria, C.-B., 2001), p. 8. Il convient toutefois de signaler qu'une bonne partie de ces retards concerne des particuliers qui veulent avoir accès aux renseignements personnels qui les concernent (où le volume des demandes pose problème).

59. Ombudsman du Manitoba, Access and Privacy. 1999 Annual Report (décembre 2000), p.11.

60. Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d'accès à l'information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels, p. 79.

61. Canada, Accès et renseignements personnels - Les prochaines étapes, pp. 31-32.

62. John Reid, discours, Ottawa, le 17 octobre 2000.

63. Le paragraphe 10(3) se lit comme suit : «Le défaut de communication totale ou partielle d'un document dans les délais prévus par la présente loi vaut décision de refus de communication.». L.R.C. 1985, ch. A- 1, art.10."

64. Allocution prononcée à Victoria (C.-B.) le 1^er février 2001.

65. Rapport annuel, 2000-2001, chap. 3.

66. Rapport annuel, 1999-2000, p. 11.

67. L'un des aspects les plus intéressants des régimes d'AI est qu'ils ont été instaurés par tous les principaux partis politiques qui existent partout au pays. Dans la réalité toutefois, le gouvernement au pouvoir fait rarement preuve de grand enthousiasme au sujet de ces lois.

68. L'analyste américain Robert Gellman fait observer au sujet de l'application de la Freedom of Information Act (traduction) : «… la réalité fondamentale de la Loi, c'est que le traitement des demandes est limité surtout par l'insuffisance de ressources. C'est la principale contrainte de la Loi. Avec davantage de ressources, les organismes pourraient traiter les demandes plus efficacement. Cependant, bon nombre de bureaux d'AI, comme d'autres bureaux du gouvernement, n'ont pas le personnel dont ils auraient besoin pour faire leur travail comme il se doit. Cela ne surprend personne, et cela n'est pas prêt de changer. Chaque fonction gouvernementale est touchée par le déficit budgétaire. La question des délais en est le meilleur exemple. Peu importe ce que précise la Loi au sujet du délai dans lequel un organisme doit répondre à une demande, le facteur réel est le nombre de demandes reçues et le nombre d'employés affectés aux réponses. Avec un niveau donné de ressources, il n'est possible de traiter qu'un nombre donné de demandes. Le fait de prolonger ou de raccourcir les délais prévus dans la Loi ne peut rien changer à cette réalité fondamentale». R. Gellman, "Shortcomings of the Proposed

Electronic Freedom of Information Improvement Act (S.1090)," 14 Government Information Quarterly 1 (1997).

69. Comme l'a déclaré John Reid à Varsovie le 15 mars 2001, tout régime d'AI est susceptible de se heurter à de la résistance et d'éprouver des problèmes, «parce que je sais que les bureaucraties se réfugient dans le secret, particulièrement en temps de crise».

70. Comme l'a souligné John Reid dans son discours prononcé à Varsovie le 15 mars 2001 : «Pour que le programme sur l'accès à l'information soit efficace, les fonctionnaires doivent savoir quels renseignements chaque ministère a en sa possession, où les trouver, comment les extraire et montrer, de façon objective, que la recherche a été effectuée de manière exhaustive. Ce problème doit être résolu non seulement pour améliorer le programme d'accès à l'information, mais également pour assurer une saine gestion publique en général».

71. www.atirtf-geai.gc.ca

72. Annual Report 1999-2000, p. 15.

73. Citation extraite d'une allocution prononcée à Londres, R.-U., par le Commissaire à l'information, John Reid, le 5 mars 2001.

74. «Dans le jeu du chat et de la souris qui persiste entre les membres du grand public qui veulent de l'information et les fonctionnaires qui préfèrent que ceux-ci en aient le moins possible, les personnes à la recherche de l'information doivent surmonter trois obstacles : les retards, le recours abusif aux exceptions (Dissimulation/censure) et l'incapacité de trouver les documents demandés. Le troisième obstacle est désormais le plus préoccupant». (Nous avons ajouté les caractères gras) Rapport annuel 1999-2000, p. 21.

75. Rapport annuel 1999-2000, pp. 21-24. Le chapitre 2 du Rapport annuel, 2000-2001du Commissaire est entièrement consacré à la question de la gestion de l'information.

76. www.atirtf-geai.gc.ca

77. Une question à deux volets, pp. 79-80.

78. Canada, Accès et renseignements personnels : Les prochaines étapes, pp. 36-37.

79. Ombudsman du Manitoba, Access and Privacy. 1999 Annual Report, p. 12.

80. Rapport annuel 1999-2000, p. 69; voir aussi les pages suivantes.

81. Le FBI établit des listes distinctes pour les grands et les petits demandeurs. Le FBI et d'autres grands organismes américains négocient également avec les demandeurs un calendrier de communication des dossiers échelonné sur une certaine période. (Entrevue, Robert Gellman, le 3 août 2001)

82. Consultation auprès des ministères ayant reçu une fiche de rendement par le Groupe d'étude de l'accès à l'information.

83. www.atirtf-geao.gc.ca

84. http://www.gov.on.ca/MBS/english/fip/pub/ATIguideline.html