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Groupe d'étude de l'accès à l'information

 

Rapport 25 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA GESTION DES DÉLAIS DE RÉPONSE AUX TERMES DES LOIS CANADIENNES
SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION

2.5.3 Les solutions selon le Commissaire à l'information

2.5.3.1 Discours, persuasion et défense des droits

  • Ce moyen de prédilection, qui est habituellement fructueux, étant donné que les administrations publiques, les politiciens et la fonction publique n'aiment pas la publicité négative et sont susceptibles de se faire persuader (de préférence en privé) d'appuyer la transparence et la reddition de comptes;

  • Conscience que ces mêmes acteurs ne peuvent contrôler les Agents du Parlement ou de la Législature qui ont une grande liberté de parole, en raison de leur indépendance par rapport au gouvernement;

  • Habituellement, le Commissaire à l'information veut être populaire et ne pas être perçu par un ennemi par ceux avec qui il doit travailler. Il hésite à faire des «vagues».

  • À titre de Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée en Alberta (1995-2001), Bob Clark est un ex-politicien, ministre du Cabinet et connaissance du premier ministre; Clark est un rare exemple de commissaire ayant la capacité d'intervenir à l'échelon politique le plus élevé pour régler des problèmes décelés.

  • Le Commissaire à l'information, John Grace, était un membre en vue de l'establishment d'Ottawa qui était très bien placé dans les années 1990 pour faire des appels personnels afin de régler des problèmes pressants d'AI; il s'était aussi engagé à faire preuve de tact pour régler les problèmes. Il a toutefois également été le premier Commissaire à l'information du Canada à parler publiquement des retards dans les délais de réponse aux demandes d'accès.

2.5.3.2 Communication publique du problème

  • Les commissaires à l'information ont facilement accès aux médias au moyen de communiqués et de rapports annuels; leurs critiques du gouvernement sont souvent considérées comme étant dignes de mention dans la presse.

  • Quand une situation devient assez grave pour qu'un commissaire à l'information en parle, comme dans le cas des retards, les résultats sont habituellement positifs sur le plan des efforts déployés par le gouvernement pour régler le problème. L'expérience de John Reid est atypique, en ce sens que ses efforts ont en bout de ligne suscité davantage d'antipathie que d'appui de la part de la fonction publique et de l'élite politique (malgré ses bonnes intentions).

2.5.3.3 Remise de bulletins de rendement aux ministères

  • Quand John Reid, un ancien ministre du Cabinet libéral (1978-1979) et député de longue date (1965-1984), est devenu Commissaire à l'information du Canada le 1er juillet 1998, lui et les cadres supérieurs membres de son personnel ont rapidement décidé que les problèmes de retards et de présomptions de refus étaient trop répandus et que de nouvelles approches devaient être adoptées;

  • Reid a instauré unepolitique en vertu de laquelle «le traitement en retard des demandes de communication ne sera(it) pas toléré… et, surtout, le Commissaire utilisera(it) pleinement ses pouvoirs d'enquête pour atteindre ces objectifs.» (85) (Nous avons ajouté les caractères gras)

  • Reid a décrit la réaction à sa nouvelle approche dans son rapport annuel rendu public le 15 octobre 2000 (sous le titre «Le droit d'accès - assiégé de toutes parts : Au secours!») : «Aux yeux de bien des responsables gouvernementaux, ce plan d'action semblait menaçant, malavisé, voire arrogant pour un nouveau venu au poste de Commissaire. Il se solda par un durcissement inquiétant des attitudes et une résistance accrue aux enquêtes du Commissaire. Lorsque les assignations, les recherches et les questions du Commissaire se font trop insistantes ou risquent trop d'atteindre les échelons supérieurs, les mandarins organisent la résistance… L'offensive du Conseil du Trésor a consisté à priver le Commissaire de ressources essentielles pour effectuer son travail.» (86) (Nous avons ajouté les caractères gras) Ces faits illustrent de façon éloquente la réponse prévisible.

  • Le Commissaire Reid ajoutait le 15 octobre 2000 : «Nous ne dérogerons pas à notre stratégie de «tolérance zéro» pour ce qui est des retards ou de la culture générale du secret excessif.» (87)

  • La nouvelle stratégie consistant à remettre des bulletins de rendement annuelles aux organismes fédéraux. Reid lui-même a livré ses conclusions :

    • «En 1998-1999, six ministères ont fait l'objet d'une étude. Tous ont obtenu la note « F » parce que les ministères n'ont pas su répondre à temps aux demandes dans 35 % à 85 % des cas. [Pour obtenir un « A », les ministères devraient limiter à 5 % le nombre de réponses données en retard.] En 1999-2000, les six même ministères et deux autres ont fait l'objet d'un nouvel examen; parmi les six ministères initiaux, quatre ont encore obtenu la note « F », malgré une diminution du pourcentage de demandes n'ayant pas reçu de réponse à temps, qui se situait alors entre 23 % et 52 %. Deux ministères sont passés de la note « F » à la note « A ». Un des deux nouveaux ministères étudiés a obtenu la note « A », et l'autre la note « F ».

    • Cette utilisation des notes de rendement a causé une certaine agitation parmi les cadres supérieurs. Je précise tout de suite que cette façon de faire, celle d'inciter les fonctionnaires à agir, en exposant au grand public les mauvaises habitudes de gestion, était une solution de dernier recours. Mes prédécesseurs avaient essayé en vain toutes les autres options (des cajoleries aux poursuites en justice). Même si je suis d'avis qu'il faut tout tenter pour régler le problème des délais par la coopération avant d'avoir recours à la dénonciation publique, j'ai jugé que si les ministères, après 16 ans, n'étaient toujours pas en mesure de respecter les délais, il était temps d'agir.». (88) (Nous avons ajouté les caractères gras)

  • Des plaintes ont été formulées selon lesquelles les bulletins de rendement étaient si sévères que les progrès accomplis par les ministères n'étaient pas récompensés; cela constituait, à juste titre, un facteur démoralisant pour certains coordonnateurs de l'accès à l'information.

  • Les enseignants chevronnés savent que le système de classement doit être juste pour que les notes soient respectées : le système de classement à la base de ces fiches de rendement était assurément très sévère, étant donné que l'écart des notes entre quelqu'un qui était pénalisé pour des présomptions de refus, quelqu'un qui obtenait un «A» et quelqu'un qui recevait un «F» n'était que de 20 %. Autrement dit, le système de classement était grandement artificiel, du moins pour ce qui est de l'absence d'explications offertes aux lecteurs et aux utilisateurs des normes adoptées. (89) Le caractère inéquitable intrinsèque du système de classement a même été admis par le Commissaire à l'information en mai 2000 : « Les quatre autres ministères dont les fiches de rendement avaient obtenu la note d'échec l'an dernier (CIC, ACDR, MAECI et DN) ont une fois de plus récolté des « F » cette année. Mais, même dans leur cas, il y a de bonnes nouvelles. Tous démontrent une amélioration marquée en regard des exercices précédents et tous ont mis en place des ressources et des processus qui vont selon nous leur permettre de respecter les délais légaux d'ici à la fin de l'année financière 2000/2001. Et, cette année, les scores du groupe d'échec se répartissent entre un maximum de 51,5 p. 100 et un minimum de 23,4 p. 100.» Il est inhabituel d'observer un rendement aussi élevé dans la catégorie des «F», tout comme il est inusité pour un enseignant d'accorder une autre note insuffisante à quelqu'un qui a apporté des «améliorations substantielles».

  • Un système de classement dans le cadre duquel tout le monde échoue ne convient pas au problème évalué; c'était le cas avec les premièr bulletins de rendement qui ont été remis en 1999.

  • Ces bulletins de rendement doivent apporter des recommandations réalistes et plausibles. Le bulletin de rendement de 1999 recommandait ce qui suit : « La ministre devrait donner au coordonnateur l'instruction écrite d'exercer les pouvoirs qui lui sont délégués pour répondre aux demandes dans les délais, que le processus d'approbation supérieur ait été terminé ou non». Il n'est pas étonnant que les ministères n'aient pas tenu compte d'une recommandation qui remet directement en question le fonctionnement de la fonction publique en vertu de la doctrine de la responsabilité ministérielle. (90)

  • Les bulletins de rendement détaillés de six ministères, dans le rapport annuel du Commissaire à l'information pour 2000-2001, rendu public au début de juin 2001, se trouvent dans une annexe de 47 pages et sont assez complètes et davantage conviviales pour ce qui est de la discussion des problèmes et des améliorations recommandées. (91)

  • Les points pertinents suivants sont ressortis du résumé des discussions entre le Groupe d'étude de l'accès à l'information et les coordonnateurs de l'accès à l'information :

    • «On signale que les «bulletins de rendement» du Commissaire à l'information portant sur la manière dont les demandes ont été traitées ont représenté une façon innovatrice de surveiller la mise en application de la Loi au sein des ministères.»

    • «Plusieurs participants estiment que les relations avec le Commissariat à l'information se sont détériorées au fil des ans. On a indiqué qu'une apparente détérioration du moral des fonctionnaires résultant des commentaires de plus en plus négatifs dans le rapport annuel du Commissaire à l'information et du comportement persistent et excessif des enquêteurs empêchaient le maintien de relations de travail efficaces avec les représentants du Commissariat à l'information. On croit que ceci pourrait éventuellement exacerber l'impact déjà négatif du manque de ressources humaines et financières consacrées à la fonction d'accès à l'information au gouvernement.» (92) Cette critique illustre bien combien il est difficile d'essayer de faire fonctionner concrètement un régime d'AI.

  • En ce qui a trait aux délais non respectés, le résumé des discussions avec les ministères ayant reçu un bulletin de rendement soulignait que «la lettre unique de la cote attribuée par le Commissaire à l'information (CI) ne permet pas d'indiquer le fait qu'un pourcentage important des dossiers demandés sont transmis, ni ne tient compte des cas de conformité à la Loi ou de la nécessité de tenir des consultations en rapport avec les documents.»

  • «Le CI considère les demandes non conformes même lorsque quelques documents seulement sont retenus dans une demande dont le traitement est par ailleurs terminé pour des raisons de retard involontaire; ces retards découlent de la nécessité de consulter à l'interne des bureaux situés un peu partout au pays ou à l'étranger, des gouvernements étrangers et d'autres ministères fédéraux. En outre, par sa cote, le CI n'évalue pas si les ministères ont appliqué correctement la Loi et les exceptions autorisées.». (93)

  • Les observations suivantes ont également été faites au sujet du processus des bulletins de rendement du Commissaire dans le résumé des discussions avec les ministères ayant reçu un bulletin de rendement :

    • « Le CI met l'accent sur les retards, au détriment d'autres questions importantes comme le contenu et la qualité des réponses; »

    • « Le rapport du CI ne tient pas compte des consultations, de plus en plus nombreuses à mesure qu'augmentent la complexité et le nombre de demandes reçues; »

    • « La lettre unique de la cote attribuée par le CI ne fait pas état du fait que la grande majorité des documents demandés sont rendus publics à temps, et qu'une très grande partie de ceux-ci est rendue publique avec peu ou pas d'exceptions; »

    • « Il doit être tenu compte de l'existence de documents dans des bureaux décentralisés et de la difficulté que cela entraîne pour recueillir des documents disséminés partout au pays ou à l'étranger, ainsi que pour obtenir l'avis de ces bureaux décentralisés au sujet du caractère délicat de l'information; »

    • « Quand des ministères reçoivent continuellement des observations négatives du CI, qu'ils n'obtiennent pas le crédit pour appliquer autrement la loi comme il se doit ou pour la bonne qualité de leurs réponses, ni pour investir de façon substantielle des ressources accrues dans le processus seulement pour continuer d'observer la loi dans un contexte de demande croissante, une certaine «lassitude» s'installe inévitablement au sein des cadres supérieurs; dans ces circonstances, l'AIPRP risque d'être perçu comme un «trou noir» ou un gouffre dans lequel sont épuisées les ressources, ce qui risque d'entraîner un ressentiment parmi les services de première ligne; »
      (Nous avons ajouté les caractères gras) Cette observation est très juste.

    • « S'il était possible de convaincre le CI de mettre plutôt l'accent sur des questions plus générales, comme sur la collectivité de l'AIPRP, toute la collectivité en profiterait de manière positive pour le bénéfice de tous. »

    • « Les ministères ne doivent pas attendre de recevoir un bulletin de rendement avant de se pencher sur leurs processus, de mesurer leur rendement d'un bout à l'autre du spectre, de cerner les problèmes et d'y remédier; il est difficile pour un ministère de refaire sa réputation une fois qu'il est classé comme cultivant le secret; c'est pourquoi des améliorations doivent être apportées dès que les problèmes sont cernés; »

  • Le plus récent rapport annuel du Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario renferme une excellente forme de «fiche de rendement» de chaque ministère provincial qui «donne tous les détails» pour ce qui est de l'amélioration constatée au sein de chaque institution sur le plan des délais de réponse aux demandes d'accès et qui précise comment ces délais ont été respectés, cerne les lacunes continues, signale les ministères dont le rendement s'est amélioré dans la dernière année et ceux dont le rendement a baissé, et il félicite les meilleurs, le tout de manière très judicieuse et objective. (94) Cet exemple de l'Ontario est passablement meilleur que l'approche fédérale des fiches de rendement.

2.5.3.4 Défier les ministres et les bureaucrates de rang supérieur

  • Dans le cadre de leur politique dite de «tolérance zéro», le Commissaire Reid ainsi que les cadres supérieurs du Commissariat ont également adopté une approche radicale de convocation des ministres et des plus hauts fonctionnaires pour leur faire expliquer, sous serment, les raisons pour lesquelles l'accès à l'information ne fonctionne pas comme il se doit dans leur ministère;

  • Le Commissaire Reid déclarait, le 15 octobre 2000 : «La politique de «tolérance zéro» en ce qui concerne les retards dans le traitement des demandes d'accès à l'information comportait deux éléments principaux : … 2) demander aux sous-ministres d'expliquer les raisons des retards (officiellement et sous serment) lorsque l'enquêteur chargé du dossier n'a pas pu régler le litige avec ses homologues. Cette stratégie a eu pour effets défavorables d'inciter les hauts fonctionnaires, qui n'ont guère apprécié d'être l'objet de toute cette attention, à trouver une multitude de façons d'exprimer leur mécontentement.» (95) Ce résultat était entièrement prévisible.

  • «Des ministres et des sous-ministres ont été appelés à expliquer les raisons de retards déraisonnables. Leurs explications ont été reçues directement, sans intermédiaires.» (96) Cette activité, surnommée «l'inquisition» (allusion à son style de tribunal inquisitoire) était extrêmement impopulaire chez les personnes au sommet du pouvoir politique et bureaucratique au Canada;

  • Certains observateurs considèrent que les mesures adoptées par le Commissaire Reid ont pour effet pervers d'accroître la résistance à la collaboration avec son commissariat, de susciter la colère et l'hostilité envers le Commissaire, et d'«empoisonner l'atmosphère» qui entoure la Loi sur l'accès à l'information, par rapport à l'acceptation réticente du début.

  • Même s'il est manifestement opportun de demander des explications, il semble évident qu'une approche qui peut être qualifiée d'«inquisitoire» est inefficace.

2.5.3.5 Levée des frais d'accès dans les cas de non-respect des délais impartis

  • En 1987, le Comité permanent de la justice et du Solliciteur général a recommandé que le Commissaire à l'information soit autorisé à lever les frais d'accès si une institution publique ne peut respecter un délai sans le justifier comme il se doit. Comme le gouvernement de l'époque n'a pas tenu compte de cette recommandation, il y aurait lieu de réexaminer la question.

  • En 1999, le comité législatif de la Colombie-Britannique qui se penchait sur l'application de la Loi a fait une recommandation semblable.

  • Comme les frais sont souvent levés, et que seuls de légers montants sont perçus dans les autres cas de toutes façons, l'effort «punitif» de levée des frais dans ces circonstances peut être minimal pour un ministère.

  • La levée des frais est une réponse au problème des retards qui pose problème, étant donné qu'il faut en moyenne quatre mois environ au Commissaire pour mener à bien une enquête sur une présomption de refus. (97) Cela pourrait donc prendre six mois, à partir de la date de présentation d'une demande d'accès initiale, avant que le Commissaire à l'information soit en mesure d'ordonner une levée des frais. À cette étape-là, la plupart des documents auraient dû être communiqués au demandeur de toute façon, du moins dans des conditions normales.

2.5.3.6 Prise de décisions : responsabilisation du Commissaire

  • Dans une allocution prononcée à Londres, au R.-U., le 5 mars 2001, la Présidente du Groupe d'étude de l'accès à l'information a déclaré : « Jusqu'à maintenant, le Canada a fait un usage très modéré des tribunaux pour résoudre des questions concernant l'accès à l'information. Cette situation est sans doute due à plusieurs facteurs dont notre Loi, la structure des pouvoirs du Commissaire à l'information, et probablement le fait que les Canadiens ont, somme toute, le réflexe judiciaire peu développé; ce qui a pour résultat un système plutôt économique et, dans l'ensemble, non contentieux. (98) »

  • Il semble que les provinces et les territoires n'aient pas les mêmes graves problèmes de retards, en réponse aux demandes d'accès, que l'administration fédérale. (Cela ne veut pas dire que les provinces et les territoires n'ont pas de problème de gestion des retards, surtout en ce qui a trait aux demandes de renseignements personnels).

  • Cela peut s'expliquer, comme en font foi les décisions de l'Ontario résumées à l'appendice 1, par le fait que les commissaires à l'information et à la protection de la vie privée du Québec, de l'Ontario, de la C.-B. et de l'Alberta supervisent le processus d'AI et ont le pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires. Il en résulte que les commissaires peuvent dire aux ministères qui n'observent pas la Loi quoi faire pour remédier à une situation comme le défaut de répondre à une demande d'accès ou la prise de prorogations déraisonnables. Cependant, même un commissaire à l'information doté d'un pouvoir réglementaire ne peut, en pratique, contrôler l'attribution des ressources, même s'il est écouté attentivement en raison de son pouvoir réglementaire.

  • Dans les provinces qui ont adopté le modèle de l'Ontario (surtout la Colombie-Britannique et l'Alberta), il existe un processus officiel de médiation visant à régler les problèmes de demandeurs insatisfaits. Le problème des retards semble être réglé avec succès grâce à la médiation et, par la suite, d'efforts ciblés et concrets visant à remédier aux problèmes administratifs comme l'insuffisance de ressources.

  • Le Commissaire à l'information du Canada pourrait obtenir un pouvoir de rendre des ordonnances, ce qui accroîtrait son autorité auprès des ministères assujettis à la Loi. (99) Ces décisions pourraient être portées en appel devant la Cour fédérale du Canada (un processus très lent, en comparaison du recours aux décisions d'un commissaire à l'information et à la protection de la vie privée d'une province ou d'un territoire). (100)

1.4.2.7 Prises de décision : compétence de la Cour fédérale du Canada

  • Dans une suite de décisions rendues entre 1998 et 1990, la Section de première instance de la Cour fédérale a fait valoir sa compétence en matière de révision judiciaire des délais de transmission dans les causes qui lui sont soumises (parfois par le Commissaire à l'information du Canada) (101);

  • La Cour fédérale a aussi statué que les ministères devaient répondre avec « diligence » au demandes d'accès à l'information;

  • Le Juge Muldoon déclare que « Le fait d'admettre que de telles demandes doivent être traitées aussi rapidement que possible peut être satisfaisant pour un simple individu, mais cela n'a aucune utilité pour attirer l'attention des ministères et du gouvernement. Il est inutile de prévoir légalement qu'un traitement des demandes de renseignements qui n'est pas effectué rapidement viole la loi, car tel est sûrement le cas » (102). Il souligne aussi que le ministère en question se devait de répondre à la demande d'accès à l'information « le plus rapidement possible ».

  • Il considère en outre que « le Ministère a agi négligemment et par ignorance de l'esprit de la loi en rendant obscurs (mais sans intention de nuire) au cours de l'enquête du Commissaire à l'information les motifs de ses retards à donner suite aux demandes de communication » (103).

  • La Cour fédérale a par ailleurs statué que la Loi conférait au Commissaire à l'information du Canada l'autorité requise pour examiner le traitement des demandes d'accès à l'information, de même que l'imputabilité des décisions politiques et administratives nécessaires à l'application de la Loi (104).

2.5.3.8 Encadrement des ministères

  • Au cours de l'année 1999-2000, le bureau du Commissaire à l'information a transmis à tous les ministères une marche à suivre détaillée à l'intention des responsables de l'application des articles de la Loi touchant la prorogation du délai de réponse aux demandes. Il a notamment fourni des lignes directrices (raisonnables) quant à la définition des termes :

    • période justifiée (ou raisonnable) pour la consultation des tiers, par exemple;

    • grand nombre de documents;

    • entraves sérieuses au fonctionnement (105).



  • Le Commissaire à l'information du Canada a la responsabilité de surveiller et de contrôler le bon fonctionnement du système fédéral de la LAI. Il doit toutefois être prudent dans le choix des moyens d'application de la loi, s'il veut éviter d'éventuels résultats contre-productifs. Il serait mal avisé de se mettre à dos une partie importante de la fonction publique, sauf en cas d'extrême nécessité, tel qu'une remise en question de la pertinence de la Loi sur l'Accès à l'information.

2.5.4 Perspectives du gouvernement sur les solutions

2.5.4.1 Délai requis pour parfaire une demande et préciser les attentes du demandeur

  • L'article 6 de la Loi sur l'accès à l'information stipule que : « La demande de communication d'un document se fait par écrit auprès de l'institution fédérale dont relève le document; elle doit être rédigée en des termes suffisamment précis pour permettre à un fonctionnaire expérimenté de l'institution de trouver le document sans problèmes sérieux. » Cette formulation devrait suffire à assurer le bon fonctionnement du système, pourvu que chacune des trois conditions soit remplie. Le demandeur doit être en mesure de fournir suffisamment de détails pour permettre à un fonctionnaire expérimenté de trouver sans problèmes sérieux le document requis. Il s'ensuit que le processus exige des échanges entre le demandeur, le coordonnateur et les gardiens des documents.

  • La clarification d'une requête est un élément clé pour faciliter le respect du délai de transmission prévu par la LAI (106).

  • Les consultations avec les ministères ayant reçu un « bulletin de rendement » ont fait ressortir « [qu']une redéfinition des demandes trop larges a également donné de bons résultats ainsi que le fait de communiquer sans tarder avec les divisions hiérarchiques et d'accélérer les communications au sujet des demandes de nature délicate ».

  • Est-ce que le compte à rebours devrait être lancé avant que ce processus soit complété et que le coordonnateur ait en main une demande qu'il sera en mesure de traiter? Le bon sens incite à penser que non, mais, selon l'article 7 de la Loi sur l'accès à l'information, il faut compter à partir de la date du dépôt de la demande. Cette situation contrevient au sens pratique et mériterait d'être clarifiée.

  • Dans la plupart des cas, il faudrait que les demandeurs précisent le contenu de leur demande, avec le concours du coordonnateur à l'accès à l'information. En effet, il arrive souvent qu'ils ne sont pas au fait des documents disponibles ou qu'ils n'arrivent pas à exprimer clairement ce qu'ils entendent faire des documents réclamés (107). Par ailleurs, il faut aussi prendre en considération les coûts de l'accès à l'information. Pour faciliter le respect des délais, il serait donc souhaitable d'intégrer le processus de clarification des demandes au processus d'accès à l'information. (108)

  • On devrait songer à préciser la teneur de la Loi sur l'accès à l'information de façon à retarder le départ du délai jusqu'au moment ou le coordonnateur dispose d'une demande explicite. Cette approche obligerait nécessairement la mise en place d'un processus de négociation avec les demandeurs.

2.5.4.2 Divulgation systématique et diffusion automatique des documents gouvernementaux

  • Dans un discours prononcé à Londres, Royaume-Uni, le 5 mars 2001, la Présidente du Groupe d'étude de l'accès à l'information déclarait :

  • - « Au cours des dernières années, on a beaucoup mis l'accent au Canada, sur l'amélioration du service destiné aux Canadiennes et aux Canadiens. Cette préoccupation ne semble pas avoir encore porté fruit dans le domaine de l'accès où il y aurait des implications importantes. Un meilleur service se traduirait par un processus plus rapide, plus simple et plus facile pour accéder à l'information, y compris l'accès par voie électronique. »

    • « En dernier lieu, dans certaines juridictions on discute d'un concept relativement plus récent qui veut que l'information gouvernementale soit une « ressource nationale ». En bref, ce concept suggère que le rôle primordial du gouvernement, en tant que plus important dépositaire de données au pays, soit de transférer, le plus rapidement possible, le plus d'informations possibles dans le domaine public de sorte à générer savoir et richesse (109). »

  • Les documents d'intérêt général pour le grand public (à l'opposé des documents personnels) devraient faire l'objet d'une divulgation automatique par le biais, entre autres, des sites Web des ministères (110). En utilisant ainsi ce que les Américains appellent des « salles de consultation électroniques », on arriverait à réaliser des économies au niveau de l'application de la LAI (111).

  • Dans les faits saillants de la consultation avec les ministères ayant reçu une « fiche de rendement », « l'un des ministères a estimé que le nombre de demandes d'accès à l'information chuterait de 25 % s'il divulguait certains renseignements particulièrement intéressants pour les entreprises, dans le cadre d'une procédure courante d'affichage proactif sur le site Web. »

  • Les participants à cette consultation ont aussi «recommandé fermement que les ministères effectuent un examen stratégique de leur plan de communications, qu'ils déterminent quels sont les renseignements que le public désire avoir et qu'ils les divulguent proactivement sur l'Internet et par d'autres voies ».

  • L'application de la Loi sur les langues officielles, qui exige la traduction de ces documents, constitue cependant un obstacle.

  • Un site Web peut servir à diffuser la liste des documents qu'un ministère a déjà divulgués, voire les documents eux-mêmes, lorsque ceux-ci sont d'intérêt général. En 1987, le gouvernement de Brian Mulroney considérait qu'il fallait prendre « les mesures nécessaires pour mettre à la disposition des utilisateurs des listes de documents déjà communiqués en vertu de la Loi sur l'accès à l'information afin d'aider [les utilisateurs] à mieux déterminer ce dont ils ont besoin » (112).

  • Dans le résumé de la consultation des coordonnateurs de l'accès à l'information effectuée par le groupe d'étude, on remarque que : « Plusieurs participants ont souligné les avantages de favoriser l'accès « sans formalités » à l'information du gouvernement par des moyens autres que l'application de la Loi. Certains ont indiqué qu'on avait tendance à utiliser plus souvent les sites Web des ministères pour tenir les gens informés et à appliquer davantage l'objectif du gouvernement visant à être plus transparent. »

  • Enfin, un autre fait saillant de la consultation avec les ministères ayant reçu un « bulletin de rendement » : « L'un des ministères fournit sur son site Web un résumé bilingue des documents rendus publics en vue de diffuser largement l'information sur les publications récentes. »

  • Dans une récente allocution, John Reid, le Commissaire à l'information, déclarait : « Après 18 ans d'expérience, les ministères savent (ou devraient savoir) les types de dossiers que les citoyens, les journalistes, les universitaires, les gens d'affaires et les politiciens recherchent. L'acquisition de biens et de services par le gouvernement est l'un des secteurs où tous les dossiers génèrent un grand intérêt. Il en va de même des rapports de vérification et des comptes de dépenses des fonctionnaires. Lorsque le gouvernement accorde des prêts, verse des subventions et remet des récompenses, le public est intéressé. Toutes les directives, les politiques, les pratiques internes, qui viennent compléter le régime légal en vertu duquel des décisions relatives à la citoyenneté, au statut de réfugié, au droit à des prestations, à l'assujettissement à l'impôt, sont autant de questions d'intérêt qui font régulièrement l'objet de demandes. La liste est longue, mais elle est bien connue. Tous ces dossiers devraient être placés dans une salle de lecture électronique sans attendre qu'il y ait des demandes. Les systèmes de conservation des dossiers devraient être conçus afin de tenir compte de la communication de renseignements au public (113). » (C'est nous qui soulignons.)

  • Dans un autre discours, prononcé en 2001, il disait aussi :

    • « Malgré les appels très clairs à la transparence de ces textes législatifs et juridiques, la Loi est trop souvent appliquée comme une loi de protection du secret où la devise est : « dans le doute, il faut s'abstenir », devise qui a été clairement rejetée par la Cour fédérale. Même après 18 ans, aucun ministère, à ma connaissance, n'effectue d'analyse annuelle du contenu des demandes reçues et traitées afin de déterminer l'information qui pourrait être publiée de façon systématique - peut-être dans un site Web - sans nécessiter le dépôt d'une demande d'accès officielle.

    • « Pourquoi se plaindre du fardeau que représente les demandes d'accès à l'information avant même d'avoir déployé tous les efforts possibles, à titre de fonctionnaires, pour transmettre l'information de façon proactive et courante, et ce, en dehors des processus officiels (114). »

  • Dans son premier rapport annuel, le Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de la Colombie-Britannique, David Loukidelis, soulignait l'importance d'une divulgation courante, sans demande formelle d'accès : « J'ai demandé avec instance aux sous-ministres et aux autres responsables des organismes publics de commencer à diffuser l'information de façon courante - de préférence par le truchement d'un site Web. À l'exception, bien sûr, des renseignements nommément visés comme exception dans la Loi sur l'accès à l'information, il serait judicieux de diffuser couramment le plus possible de documents pour les soustraire à la nécessité d'une demande d'accès. On arriverait ainsi à mieux respecter les objectifs de transparence et d'imputabilité de Loi, tout en réduisant les coûts de sa mise en application. J'exhorte les organismes publics à prendre des mesures énergiques en ce sens et à rendre publique le plus possible d'information, sans demande d'accès ni tarification (115). »

  • On peut contrer le raisonnement suivant lequel les documents ne peuvent être divulgués avant d'avoir été traduits en faisant valoir aux utilisateurs que, pour offrir plus de souplesse et améliorer le service à la clientèle, les documents « non publiés » seront d'abord rendu publics dans leur langue initiale (et éventuellement, qu'ils seront traduits uniquement si une demande suffisante le justifie).

  • Le site Web de la Société canadienne du sang constitue un excellent exemple de diffusion courante d'une vaste de gamme de documents, en réponse à un fort intérêt de la population quant à la sécurité du système de collecte et de distribution du sang (116).

  • Le site Web de la Défense nationale comporte déjà une très intéressante version annotée de la Loi sur l'accès à l'information, les rapports annuels au Parlement sur les progrès effectués quant à l'accès à l'information et à la protection des renseignements personnels, de même qu'une liste fort utile de toutes les demandes complétées depuis 1997 et comprenant des indications permettant d'accéder aux mêmes documents (117).

  • En avril 1994, le Commissaire à l'information de l'Ontario et le Bureau central de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée du Secrétariat du Conseil de gestion publiaient un important rapport sur « la divulgation systématique et la diffusion automatique » de l'information (118). Dans son dernier rapport annuel, la Commissaire annonçait la création d'un groupe de travail sur la divulgation systématique et la diffusion automatique électronique, regroupant plusieurs institutions provinciales (119).

  • La divulgation systématique et la diffusion automatique électronique constituent des éléments clés d'une solution aux problèmes du respect des délais impartis et de la réduction des coût de l'application de la LAI. Le recours à la Loi sur l'accès à l'information devrait être considéré constituer comme une exception plutôt que comme un moyen normal d'obtenir des informations détenues par le gouvernement.


  • Dans le sommaire de ces discussions avec les coordonnateur de l'accès à l'information, on retrouve l'énoncé suivant : « La divulgation courante croissante (par exemple sur les sites Web) de toutes sortes de renseignements gouvernementaux et le fait que l'accès en vertu de la Loi devienne un « processus de dernier recours » pour les dossiers gouvernementaux complexes permettraient d'améliorer de façon significative l'accès du public à l'information gouvernementale (120). »

  • En mettant de l'avant la divulgation systématique et la diffusion automatique des documents gouvernementaux d'intérêt général, la nécessité de soumettre une demande d'accès devrait se présenter moins souvent et l'on peut espérer qu'une diminution du volume des demandes facilitera le respect du délai de traitement prévu par la LAI.

2.5.4.3 Imposition de droits pour accéder à de l'information d'ordre général

  • En Ontario, le gouvernement Harris, en imposant des frais d'accès, a réussi à réduire le nombre et la fréquence des demandes, facilitant ainsi le respect du délai de traitement. Toutefois, les gouvernements ne voudront probablement pas faire croire qu'ils veulent décourager l'accès à l'information qu'ils détiennent.

  • Le montant des droits encaissés paraît minime par rapport au coût réel du traitement des demandes et d'aucuns peuvent se fonder sur ce fait pour faire valoir qu'aucun droit ne devrait être demandé (121).

  • Il est par ailleurs relativement difficile d'établir les coûts véritables de l'application adéquate du système de la LAI (122).

    • Dans un discours prononcé à Londres, Royaume-Uni, le 5 mars 2001, la Présidente du Groupe d'étude de l'accès à l'information déclarait : « L'étude [effectuée en 2000 par le Conseil du trésor] indique qu'en 1998-1999, les frais généraux du programme canadien d'accès à l'information était estimé à près de 29 $ millions (28 845 000); un montant considérable mais, somme toute, une petite fraction du budget des communications du gouvernement canadien qui est de l'ordre de 350 $ millions. On peut constater une croissance soutenue des coûts pendant les cinq années sur lesquelles l'étude a porté; le nombre des demandes s'étant accru de 41 % passant de 9 792 à 14 340 demandes par année. Durant cette même période, nous avons appris à être plus efficaces puisque le coût unitaire par demande a chuté de 23 %, passant de 2 250 $ à 1 770 $. Le temps consacré à la recherche et à la récupération des documents a connu une baisse étonnante de 30 %. Cependant, on note que le temps consacré à l'examen des documents et au processus d'approbation a augmenté sensiblement et constitue actuellement plus du tiers du coût total (123). » (C'est nous qui soulignons.)

    • En regard de la tarification, elle ajoute « [qu'au] Canada, on peut exiger des droits raisonnables pour traiter la demande mais non pas pour l'examen des documents et le processus d'approbation. Cependant nous recueillons moins de 1,4 % des coûts de traitement. En 1999-2000, le coût moyen par demande achevée était de 927 $, lequel comprenait la recherche, la récupération et la reproduction. Les frais moyens recouvrés par les institutions par demande achevée étaient de 11,78 $ et les frais auxquels l'institution avait renoncé étaient de 8,95 $ par demande achevée.

    • « Il y a plusieurs facteurs dissuasifs pour les institutions : les frais sont complexes à administrer et ils ajoutent à la charge de travail; l'agent qui recouvre les frais n'en retire pas d'avantage, c'est plutôt le contraire, car les frais peuvent faire l'objet de plainte distincte auprès du Commissaire à l'information. Il est plus simple pour les ministères de laisser tomber les frais et plusieurs le font. Certains ministères admettent n'avoir pratiquement jamais exigé de frais. »

    • Est-il acceptable, dans un pays démocratique, que les citoyens doivent payer pour exercer un droit fondamental?

    • Serait-il possible que l'imposition de droits plus élevés, applicables à chacun des aspects de l'accès à l'information gouvernementale d'intérêt général, puisse contribuer à réduire le volume des demandes et, en conséquence, à faciliter le respect du délai de traitement? Selon une argumentation plausible, un barème de droits adéquat, assorti de mesures d'encouragement appropriées des deux côtés, pourrait doter le système de la LAI d'une cohérence qui aiderait au respect du délai de traitement des demandes.

2.5.4.4 Importance d'un engagement au plus hauts échelons pour le respect des délais

  • Le faible engagement gouvernemental à promouvoir une culture de transparence et de responsabilité a une influence certaine sur le respect des échéanciers et des délais de traitement. Comme le signalait le Commissaire John Reid, dans une allocution récente à Varsovie :

  • - « Les cadres supérieurs doivent se rendre à l'évidence que, dans un ministère, l'attitude de leurs membres en matière d'accès à l'information se répand comme un feu de paille. Si les employés sentent que le respect de cette loi n'a pas d'importance pour leurs chefs, cela donnera lieu à des délais, à des frais gonflés, à des conflits entre les employés et les auteurs des demandes, à des recherches effectuées de façon inadéquate, à un plus grand nombre de plaintes et, par le fait même, à des visites plus fréquentes de mes enquêteurs. Lorsque les chefs ne tiennent pas de procès-verbaux de leurs réunions, qu'ils disent aux employés de ne pas prendre de notes, qu'ils font perdurer les mythes des demandeurs abusifs, qu'ils tolèrent que les besoins du ministre aient priorité sur les droits et qu'ils n'encouragent pas une culture de la transparence, leurs employés comprennent le message, et il ne peut être plus clair (124). »

  • Les ministères doivent favoriser une relation de confiance avec les demandeurs, fondée sur la transparence et la responsabilité.

  • Les préposés ont besoin d'une formation sur les responsabilités que leur confère la LAI. Dans son allocution prononcée à Varsovie, le 15 mars 2001, John Reid relevait le caractère crucial de l'approche à adopter pour que cette formation aide à résoudre les problèmes qui entravent l'application de la LAI : « Il faut absolument former, de façon périodique et ciblée, les employés qui traitent les demandes d'accès à l'information. En d'autres mots, le programme de formation des employés ministériels doit différer, à certains égards, de celui offert aux cadres supérieurs et aux fonctionnaires qui travaillent dans des secteurs opérationnels. »

  • Ce « leadership » doit être assumé au sommet de la pyramide. À ce sujet, lors de la cérémonie de commémoration de la promulgation de la Loi sur l'accès à l'information du Royaume-Uni, tenue à Londres en mars 2001, le Commissaire John Reid disait : « Je prie instamment le Premier ministre et le Cabinet de donner à la fois le ton et l'exemple aux membres de la Fonction publique. À partir de l'échelon supérieur de l'organisation, il faut que le message soit véhiculé avec conviction : la transparence doit être promue en tant que nouveau fondement de la culture du gouvernement. L'une des grandes déceptions vécues au Canada - où la culture du secret est encore trop répandue - découle du fait qu'aucun Premier ministre n'a encore pris les devants pour que de tels changements surviennent » (125).

  • En 1987, la position du gouvernement Mulroney en matière de consolidation et de perfectionnement de l'accès à l'information s'exprimait ainsi : « … le gouvernement [se doit] de donner l'impulsion et l'appui nécessaires pour implanter fermement les principes sous-jacents à l'accès à l'information dans l'administration publique fédérale. Le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour y parvenir (126). » (C'est nous qui soulignons.)

  • À propos de la motivation du gouvernement à rejeter le projet de loi d'initiative parlementaire proposé par John Bryden pour réformer la Loi sur l'accès à l'information, le Commissaire Reid, dans son rapport annuel du 15 octobre 2000, déclare que « [...] le gouvernement ne cherchait pas à protéger la vie privée, mais plutôt à faire obstacle à la transparence. Le gouvernement se dit en faveur du principe de la transparence, mais est loin de joindre le geste à la parole » (127). (C'est nous qui soulignons.)

  • À propos de cette réforme, le député John Bryden écrivait à l'été 2001 : « Les changements qui importent vraiment sont ceux qui permettent un accès élargi à l'information tout en respectant les besoins légitimes de confidentialité de la bureaucratie. Ce n'est qu'ainsi qu'on pourra mettre en place une culture gouvernementale fondée sur la transparence plutôt que sur le secret. Malheureusement, on trouve plus souvent l'inverse. S'ils ont un doute quant au sens de la Loi, les responsables tendent à opter pour le secret plutôt que pour l'ouverture. Cette attitude doit évoluer. (128) »

  • Le 7 juin 2001, l'ex-Commissaire à l'information (et à la protection de la vie privée), John Grace, déclarait au Comité adhoc des députés sur l'accès à l'information (129) : « L'absence de leadership aux plus hauts échelons pour mettre de l'avant la valeur de la transparence au sein d'une société démocratique est actuellement le talon d'Achille de la Loi sur l'accès à l'information. Les Commissaires à l'information peuvent toujours exercer des poursuites, les groupes de travail faire des recommandations et le parlement adopter des amendements. Mais tant que le Premier Ministre ne concrétise pas les promesses de transparence par une directive écrite et publique indiquant aux ministres et aux sous-ministres que l'accès à l'information ne doit pas faire l'objet de déni, ni de retards déraisonnables - tant que son leadership ne sera pas visible et tangible - l'élaboration d'une réforme constitue une perte de temps. Comment les fonctionnaires subalternes seront-ils incités à se conformer à l'esprit et à la lettre de la législation sur l'accès à l'information s'ils voient leurs supérieurs bafouer cette loi adoptée depuis 17 ans? Je ne saurais trop insister sur le fait que, pour permettre un accès réel à l'information, un changement d'attitude au niveau de l'ensemble des bureaucrates est beaucoup plus important que n'importe quel amendement à la Loi, si intelligemment conçu qu'il soit. » (C'est nous qui soulignons.)

  • En ce qui a trait au respect du délai de traitement, depuis 1987, le gouvernement et ses comités n'ont à toutes fins utiles pas jouer leur rôle de surveillance. Déclaration du Commissaire Reid (Mai 2000) : « …C'est dire que le Parlement doit lui aussi se préoccuper du problème trop répandu de l'inobservation des délais prévus dans la Loi sur l'accès à l'information. En accès à l'information comme en justice, un délai équivaut à un déni. Les fiches de rendement et les rapports de suivi les concernant sont présentés comme autant d'outils destinés à faciliter le travail de surveillance exercé par les députés et les comités. (130) »

  • L'élément fondamental de l'application adéquate d'un système de LAI, y compris du respect des délais, réside dans la volonté politique d'appuyer le processus. Mais, dans les démocraties libérales occidentales, le support des gouvernements en place sera presque toujours mitigé, parce qu'ouvrir la porte aux attaques d'éléments extérieurs leur paraît être un comportement contre-intuitif. Dans cette perspective, les tenants d'un gouvernement responsable et transparent, y compris les Commissaires à l'information, n'auront pas d'autre choix que de maintenir la pression.

  • On trouve dans le résumé des discussions entre le groupe de travail et les coordonnateurs de l'accès à l'information la proposition suivante : « Le ministère de la Justice, le Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé ont été pris à partie. Un examen de leur rôle respectif en matière de direction et d'orientation de la fonction publique en vue de la mise en application de la Loi et de promotion de la transparence du gouvernement est considéré comme essentiel en vue d'assurer une meilleure prestation de services en vertu de la Loi et au-delà ». Ce commentaire est en fait un plaidoyer pour obtenir plus de guidance, d'assistance et d'avis d'experts pour ces organisations qui doivent jouer le rôle d'organismes centraux responsables de l'application de la LAI.

  • Les consultations avec les ministères ayant reçu un «bulletin de rendement » ont fait ressortir l'importance du leadership démontré par le ministre ou le sous-ministre : « Un leadership fort et la participation personnelle des cadres de direction au traitement des demandes sont considérés comme des facteurs essentiels à la réussite du processus. Les coordonnateurs de l'AIPRP qui peuvent rencontrer directement le sous-ministre lorsqu'il y a un problème dans l'obtention des documents ont constaté que les prolongations ne sont nécessaires que dans les cas où les dossiers sont trop volumineux pour être traités dans les délais prescrits. [...] Dans plusieurs cas, le fait de présenter régulièrement des rapports à la haute direction permet de maintenir au premier plan les questions se rattachant à l'AIPRP. »

  • Pour que les coordonnateurs à l'accès à l'information et le personnel qu'ils encadrent prennent au sérieux leur obligation statutaire de faire respecter les délais prescrits par la LAI, il faut qu'ils soient convaincus que le gouvernement accorde une grande importance aux objectifs généraux du programme de la LAI. À cet égard, nous pouvons citer la conclusion d'une lettre exemplaire que le Ministre de la Défense nationale, Arthur C. Eggleton, faisait parvenir à son sous-ministre le 6 avril 1999 : « Il est essentiel de répondre aux demandes d'information des citoyens dans les délais prévus, non seulement parce que la lettre de la législation l'exige, mais aussi pour consolider l'opinion que les citoyens se font de cette institution et pour promouvoir l'atteinte de l'objectif de transparence du Ministère. »

2.5.4.5Rôle central du Secrétariat du Conseil du trésor pour la gestion des délais de traitement

  • La gestion de l'application de la législation sur l'accès à l'information relève en dernier ressort du gouvernement central, c'est-à-dire du Conseil du Trésor et du Ministère de la Justice, et non du Commissaire à l'information du Canada.

  • Si le Conseil du trésor, plus particulièrement, n'assume pas avec sérieux son rôle au niveau de l'application de la LAI, l'ensemble du système perdra toute efficacité; au-delà des plaidoyers du Commissaire à l'information, ce sont la surveillance du respect des délais et la mise en place d'occasions de formation qui constituent les aspects fondamentaux d'une application efficace de cette loi.

  • À ce sujet, le Commissaire Reid écrivait en mai 2000 : « Le président du Conseil du Trésor doit remplir son rôle pour s'assurer d'une application efficace et cohérente de la Loi sur l'accès à l'information dans l'ensemble du gouvernement. Le Conseil du Trésor doit entreprendre de façon prioritaire, la récolte de statistiques appropriées pour permettre au Parlement et à l'ensemble de Canadiens et des Canadiennes de savoir quels ministères échouent dans leur responsabilité de fournir en bon temps des réponses aux demandes de communication. (131) » Le Secrétariat du Conseil du trésor occupe une place privilégiée pour assurer la surveillance du respect des délais et des charges de travail, car il est aussi responsable des niveaux de renouvellement de personnel pour l'ensemble de l'appareil gouvernemental.

  • Dans son rapport annuel du 15 octobre 2000, le Commissaire Reid écrit : « L'an dernier, le Conseil a reçu une note médiocre pour avoir généralement négligé les responsabilités qui lui sont conférées par la Loi. Il montre cependant cette année des signes d'amélioration. »

    • Mise sur pied d'un groupe de travail consultatif sur la formation devant faire la promotion d'une meilleure connaissance parmi les préposés de leurs obligations et responsabilités.

    • Organisation de réunions bimensuelles et d'une conférence pour l'étude des « bulletin de rendement » du Commissaire.

    • « Le Conseil du Trésor a montré son engagement le plus concret à l'égard de la résolution du problème des retards en faisant savoir à tous les ministères qu'il examinerait avec bienveillance les demandes de ressources supplémentaires qui permettraient d'absorber les augmentations inattendues de la charge de travail dans le domaine de l'accès à l'information ».

    • Le Commissaire Reid a aussi demandé au Conseil du Trésor de réunir les statistiques nécessaires pour faire état du rendement de toutes les institutions fédérales en ce qui concerne le respect de la Loi;

    • Il y aurait lieu d'élaborer un code de déontologie applicable aux coordonnateurs de l'accès à l'information.

    • « Enfin, le SCT n'a pas assumé sa responsabilité première en tant que chef de file, laquelle consiste à promouvoir une culture de la transparence dans l'administration fédérale. [...] Il n'a déployé aucun effort pour sensibiliser ses employés et ceux des autres ministères fédéraux aux avantages considérables et concrets de la Loi (132). »

  • Les consultations avec les ministères ayant reçu une « fiche de rendement » ont aussi mis l'accent sur l'éducation, la formation et la sensibilisation aux obligations légales, notamment pour ce qui a trait au respect des délais. On ne pourra donner suite à ces recommandations en présence d'un trou noir administratif dans le gouvernement central.

  • Le Conseil du trésor a pour mission de contrôler l'application de la LAI et de surveiller le respect des délais de réponse pour assurer le bon fonctionnement du système. En particulier, il devrait faire tout en son possible pour adopter l'approche que le professeur Alasdair Robert désigne par l'expression « une approche fondée sur les données » (133).

2.5.4.6 Une bonne administration du programme de la LAI au niveau des ministères

  • Comme l'obligation statutaire de se conformer à la Loi sur l'accès à l'information vise séparément chacune des institutions du gouvernement, il y a des limites à ce que le Conseil du trésor peut faire pour assurer sa surveillance du respect du délai de notification.

  • En 1987, la position du gouvernement Mulroney en matière de consolidation et de perfectionnement de l'accès à l'information s'exprimait ainsi : « Le gouvernement croit au principe selon lequel il incombe au responsable de chaque institution fédérale, à son sous-ministre ou à son administrateur principal de s'assurer que les exigences de la loi sont respectées par l'institution fédérale (134). »

  • Comme l'indique le Commissaire John Reid dans son allocution prononcée à Varsovie : « Il est impératif que les fonctionnaires qui coordonnent l'accès à l'information soient des cadres supérieurs dignes de confiance et qu'ils soient pleinement autorisés à répondre aux demandes d'accès à l'information sans avoir à obtenir l'approbation de plusieurs échelons différents. Les coordonnateurs sont trop souvent des commis à la préparation des dossiers sous-classifiés devant compter sur d'autres cadres supérieurs pour prendre les décisions importantes. Lorsqu'il est question du processus d'approbation, les dirigeants des ministères devraient suivre ce simple conseil : trouver un coordonnateur en qui ils ont confiance et lui laisser le champ libre (135)! »

  • Les discussions entre le groupe de travail et les coordonnateurs de l'accès à l'information (qui se sont tenues le 19 octobre 2001) ont permis d'identifier un point important : « Plusieurs participants estiment que la souplesse dans la délégation des pouvoirs indique une plus grande acceptation de la «gestion des risques» et qu'elle a entraîné la prestation améliorée de l'information aux demandeurs. D'autres participants ont indiqué que cela était relié à l'intérêt accru à l'égard du traitement des demandes d'AIPRP de la part des cadres supérieurs qui ont fait part de leur intérêt en s'assurant que les procédures d'accès fonctionnent efficacement. Dans le même ordre d'idées, certains participants ont souligné qu'une approche plus ouverte relativement à la divulgation de l'information, au moyen de la rationalisation des processus d'approbation, et l'augmentation des budgets et des ressources afin d'achever le travail en retard avaient contribué grandement à la mise en application plus efficace de la Loi dans leur milieu de travail. »

  • Dans le rapport annuel du Commissaire Reid (Mai 2000) : « Transport Canada ne reçoit pas beaucoup de demandes de communication, en comparaison d'autres ministères de taille semblable. Il devrait être possible pour ce ministère de respecter les délais prévus en restructurant et en simplifiant ses délégations, ses procédures et ses pratiques. Le problème des délais encourus à Transports Canada ne semble pas dû à un manque de ressources allouées à cette fonction (136). »

    À propos des faibles performances de Transport Canada, le Commissaire Reid disait, le 15 octobre 2000 : « Ce n'est pas le volume élevé des demandes ni l'insuffisance des ressources pour traiter celles-ci qui font problème. C'est plutôt un système d'approbation hiérarchisé, au sein duquel le sous-ministre insiste pour revoir personnellement plus de 40 % des demandes de communication reçues et pour prendre des décisions à leur sujet. Voilà qui est très rare dans l'administration fédérale. Et, de l'avis du Commissaire, tout à fait inutile. Le traitement des demandes de communication devrait en effet revenir entièrement à des professionnels ayant reçu la formation nécessaire et qui n'ont pas d'autre objectif stratégique que le respect de la Loi sur l'accès à l'information (137). » Comme on l'a signalé plus haut, ce dernier énoncé paraît irréaliste si l'on pense à la façon dont le gouvernement met en pratique la notion de responsabilité.

  • Dans la même allocution (15 octobre 2000), le Commissaire Reid expliquait comment deux ministères jugés médiocres en 1999 ont réussi à passer au premier rang en l'an 2000 : « Ces ministères ont consacré l'énergie et les ressources nécessaires pour éliminer un arriéré considérable de dossiers en retard et établir des marches à suivre et des méthodes destinées à éliminer définitivement les problèmes de retard qui se sont manifestés par le passé (138). »

  • Les discussions entre le groupe de travail et les coordonnateurs de l'accès à l'information (qui se sont tenues le 19 octobre 2001) ont permis de relever ce point d'importance : « On a souligné que les communications internes améliorées et les relations de travail efficaces dans les ministères offraient des milieux « d'apprentissage » favorables. Certains participants ont indiqué que ce genre d'environnement a entraîné une meilleure compréhension de l'importance du rôle du coordonnateur de l'accès à l'information et, par conséquent, il en est résulté la prestation de réponses plus opportunes à des demandeurs. Un groupe a souligné à une table ronde que l'on comprend davantage la fonction du coordonnateur de l'accès à l'information et que les employés demandent, de plus en plus, l'avis des coordonnateurs de l'accès à l'information et de la formation afin d'être mieux informés au sujet de la Loi ».

  • Après avoir critiqué le non-respect des délais par le Ministry of Forests, le Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de la Colombie-Britannique a mandaté la firme KPMG pour effectuer une « enquête en profondeur sur le processus de traitement des demandes d'accès soumises à ce ministère » (139).

  • Toujours en Colombie-Britannique, le Commissaire Loukidelis a instamment engagé les organismes publics « à mettre le plus possible à contribution leurs ressources professionnelles internes [...] Je demeure fort impressionné par les compétences, les connaissances et l'expérience qui font de ces personnes de véritables professionnels. [...] Les organismes publics doivent s'appuyer sur leur professionnalisme. Ils doivent entériner les décisions de leurs professionnels sans les soumettre à un processus d'approbation qui ne serait en fait qu'un dédoublement du travail déjà accompli. Je comprend qu'il peut y avoir des motifs légitimes de revoir certaines décisions, mais, de façon générale, le processus devrait prendre fin dès que le professionnel a rendu sa décision » (140).

  • Le Commissaire a aussi attiré l'attention sur la classification et la rétribution du personnel : « Si les organismes publics veulent être en mesure de recruter, former et fidéliser du personnel hautement spécialisé en accès à l'information et en protection de la vie privée, la classification des postes offerts doit correspondre aux compétences, à l'expérience, à la formation et aux connaissances de ceux qui les occupent. Il s'agit là d'une question qui devrait faire l'objet d'un examen au niveau provincial, en ayant en tête qu'il faut bonifier la classification des directeurs et gestionnaires chargés de l'accès à l'information, de même que celle du personnel qu'ils encadrent. Ceci permettrait aux ministères de s'adjoindre et de fidéliser du personnel qualifié, capable de rendre des décisions justes (ou du moins, défendables) sans qu'il soit nécessaire de mettre en place un coûteux processus d'approbation assuré par d'autres employés de haut niveau (habituellement du personnel cadre) (141). »

  • La Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario, Ann Cavoukian, a fait d'importantes recommandations pour améliorer la qualité des services offerts aux demandeurs d'accès à l'information :

    • Que soit ajouté l'engagement de répondre en 30 jours aux demandes d'accès dans le cadre de la qualité du service et d'inclure cet engagement dans les contrats de rendement des sous-ministres et d'autres cadres supérieurs du gouvernement. En juin 2001, la Commissaire se réjouissait de ce que « pour la première fois, des normes de rendement, y compris des délais de réponse aux demandes, ont été intégrées dans les contrats de rendement des sous-ministres en 2000. Il s'agit là d'une étape très importante que nous préconisions depuis plusieurs années. Les sous-ministres doivent désormais rendre compte au secrétaire du Conseil des ministres du rendement de leur ministère concernant les programmes d'accès à l'information dans le cadre du processus annuel d'évaluation (142). » (C'est nous qui soulignons.)

    • Que soit reconnu le rôle important, voire essentiel, que jouent les coordonnatrices et les coordonnateurs de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée, par la délégation appropriée de pouvoirs décisionnels et la classification adéquate de ces postes en fonction de leur nature et du degré de responsabilité qu'ils comportent;

  • Que des ressources suffisantes soient affectées aux bureaux des coordonnatrices et des coordonnateurs pour permettre un service de qualité constante (143). (C'est nous qui soulignons.)

  • Dans son discours prononcé à Londres (Royaume-Uni) le 5 mars 2001, la Présidente du groupe d'étude de l'accès à l'information énumère quelques-uns des points sur lesquels se penche son comité. Ils sont reproduits ci-dessous parce que plusieurs d'entre eux (déjà signalés plus haut) ont une incidence certaine sur le problème du respect des délais imposés par la législation sur l'accès à l'information :

    • Intégrer l'accès aux autres mesures de transparence et de responsabilisation;

    • Affermir le leadership et la responsabilisation (144);

    • Utiliser la technologie pour faciliter le processus d'accès;

    • Veiller à ce que les unités AIPRP aient les compétences, la stabilité et les ressources requises;

    • Au cours de la consultation avec les ministères ayant reçu un « bulletin de rendement », on a reconnu que le plus important élément de solution du problème du non-respect des délais résidait dans l'ajout de « ressources supplémentaires », tant par l'embauche de personnel permanent que par l'octroi de contrats pour rattraper les retards et faire face aux périodes de pointe;

    • Mettre l'information dans le domaine public de manière systématique et proactive;

    • Établir des approches à l'élaboration des politiques qui soient compatibles avec la divulgation de l'information tôt dans le processus;

    • Former, éduquer, sensibiliser la fonction publique (en tenant aussi compte des changements dans les processus) (145);

      • Dans le cadre de la consultation avec les ministères ayant reçu un « bulletin de rendement », on a fait la suggestion suivante : « Il faudrait que le traitement de l'AIPRP actuellement axé sur l'application de la Loi devienne un processus davantage orienté sur la gestion et les procédures; un tel changement d'orientation exige des surveillants du programme qu'ils possèdent des compétences différentes, car ils participent davantage à la surveillance du travail; un contrôle plus perfectionné est rendu possible grâce à des systèmes de suivi comme ATIPFlow, qui permet une surveillance étroite de l'état des demandes et du rendement des bureaux de l'AIPRP. 

    • Moderniser la gestion des documents;

    • Favoriser le dialogue avec les demandeurs;

    • Établir une culture d'accès.

      • « Par là, je veux dire établir une culture dans laquelle la transmission de l'information est perçue comme faisant partie intégrante du travail de tout fonctionnaire et non pas comme quelque chose qui ne concerne pas le « vrai travail » ou comme une nuisance avec laquelle on doit composer; j'ai le sentiment que cette nouvelle perception pourrait influencer la manière dont l'information gouvernementale est produite, stockée et communiquée (146). »

  • Comparativement à d'autres secteurs plus complexes qui semblent être mieux gérés, la gestion du système de la LAI ne requiert pas des compétences surhumaines. Elle ne requiert que la reconnaissance de l'importance de l'accès aux documents gouvernementaux dans une société démocratique et la mise en œuvre des compétences bureaucratiques requise.

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85. Rapport annuel 1999-2000, p. 9.

86. Rapport annuel 1999-2000, p. 9.

87. Rapport annuel 1999-2000, p. 11.

88. Allocution prononcée par John Reid à Varsovie, en Pologne, le 15 mars 2001.

89. «Le système de classement des fiches de rendement actuelles ne repose que sur le nombre de cas de présomption de refus en regard du nombre de demandes traitées dans les délais prévus.» (Rapport spécial au Parlement, mai 2000) Le Commissaire Reid avait déclaré le 15 octobre 2000 : «Ces notes reposaient sur le pourcentage des demandes de communication reçues qui n'avaient pas été traitées dans les délais prévus par la Loi …» Rapport annuel, 1999-2000, p. 15.

90. Rapport spécial au Parlement (mai 2000).

91. Rapport annuel 2000-2001, appendice A.

92. www.atirtf-geai.gc.ca

93. www.atirtf-geai.gc.ca

94. Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée /Ontario, Rapport annuel 2000 (juin 2001), pp. 22-26.

95. Rapport annuel, 1999-2000, p. 15.

96. Rapport annuel 1999-2000, p. 33.

97. Rapport annuel 1999-2000, p. 34.

98. www.atirtf-geai.gc.ca. Évidemment, cette affirmation ne s'applique qu'au régime fédéral d'AI.

99. À mon (humble et assez objectif) avis, les arguments continus en faveur de l'approche de l'«ombudsman» à l'échelon fédéral, pour ce qui de l'accès à l'information comme de la protection de la vie privée, sont assez discutables et ne tiennent pas compte de ce qui a été accompli aux échelons provincial et territorial. Le régime fédéral d'accès à l'information et de protection de la vie privée a été mise au point dans les années 1970 , il est assez désuet et a été surpassé, sur le plan des réalisations pratiques, par le modèle de l'Ontario/C.-B./Alberta. Même le nouveau commissaire à l'information du Royaume-Uni a obtenu un pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires.

100. Le point à retenir, c'est que le personnel professionnel assure la médiation de la plupart des dossiers d'AI avec succès dans les provinces plus grandes. En Colombie-Britannique, moins de 10 % de ces dossiers requièrent une décision du Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée. Le fait de demander à un commissaire de prendre des décisions impose également qu'une certaine discipline intellectuelle et juridique préside au processus (principalement à l'extérieur de l'organisation judiciaire, plus fastidieuse).

101. Juge Muldoon : « L'objet de la "révision pour refus de communication d'un document" est quasi illimité. Cela signifie, par conséquent, rien de moins qu'un examen judiciaire illimité qui peut entraîner un redressement ou des mesures qui sont, à tout le moins, correctrices ou déclaratoires, et donnent des directives ou des instructions. En fait, le législateur confère la plénitude du pouvoir de surveillance judiciaire qui constitue la marque de la compétence d'une cour supérieure ». Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures), [1990] 3 C.F. 514 (paragraphe 13).

102. Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures), [1990] 3 C.F. 514 (paragraphe 20).

103. Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures), [1990] 3 C.F. 514 (paragraphe 22).

104. Voir Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures), [1989] 3 C.F. 514 (paragraphe 27).

105. Rapport annuel 1999-2000, p. 18-21.

106. On trouve sur le site du Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario de très utiles et brèves « Directives pratiques », dont un portant sur la clarification des demandes d'accès : http://www.ipc.on.ca/english/our_role/code/practices/numb15.htm

107. On remarquera que les demandeurs n'ont pas à indiquer le motif de leur requête, mais s'ils le font sur une base volontaire, ils aideront à accélérer le repérage des documents visés par leur demande, de même que le processus de divulgation de l'information.

108. Aux États-Unis, lorsqu'une agence ne peut respecter les délais impartis et doit demander une prorogation, on donne au demandeur la possibilité de réduire l'étendue des travaux à exécuter ou d'impartir d'autres délais d'exécution. Le refus de la part du demandeur de modifier suffisamment l'étendue des travaux demandés ou d'accorder d'autres délais d'exécution constitue un élément dont il faudra tenir compte dans l'arbitrage d'une plainte déposée au sujet de délais (s.552C - Title 5).

109. www.atirtf-geai.gc.ca

110. Comme le faisait remarquer John Reid dans une récente conférence à propos du GED : « Aucun fonctionnaire ne dresse les plans, comme ils devraient l'être, pour utiliser la nouvelle technologie de l'information afin de tourner la page à un système d'accès aux dossiers axé sur les demandes, contradictoire, lent et coûteux établi par la Loi sur l'accès à l'information. Aucune raison technique ne peut expliquer pourquoi l'obligation de rendre compte par la transparence ne peut pas être aussi facile que la consultation d'un site Web. », Observations communiquées à la conférence sur la sécurité et la protection de la vie privée concernant l'initiative du Gouvernement en direct, Ottawa, 18 avril 2001, disponible sur le site http://www.infocom.gc.ca/speeches/default-f.asp

111. Voir Information Management. Progress in Implementing the 1996 Electronic Freedom of Information Act Amendments, U.S. General Accounting Office (GAO-01-378, Mars 2001), Annexe  1, pp. 19-24; www.gao.gov

112. Accès et renseignements personnels: Les prochaines étapes, Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1987, p. 39.

113. Observations communiquées à la conférence sur la sécurité et la protection de la vie privée concernant l'initiative du Gouvernement en direct, Ottawa (Ontario), 18 avril 2001. Disponible sur le site http://www.infocom.gc.ca/speeches/default-f.asp.

114. Allocution prononcée à Varsovie (Pologne). Disponible sur le site http://www.infocom.gc.ca/speeches/default-f.asp.

115. Rapport annuel 1999-2000 (Victoria, Colombie-Britannique, juin 2000), p. 10.

116. www.bloodservices.ca

117. www.dnd.ca

118. http://www.gov.on.ca/MBS/english/fip/papers/routinedisclosurepaper.html

119. Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Ontario, Rapport annuel 2000, (juin 2001), p. 16.

120. www.atirtf-geai.gc.ca

121. Voir Accès et renseignements personnels: Les prochaines étapes, Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1987, p. 49.

122. À ce sujet, voir le commentaire de John Reid dans son allocution devant le comité consultatif des SMA, le 23 février 2001 :« Permettez que j'ouvre une seconde parenthèse au sujet de la récente étude commandée par le SCT sur les coûts de l'accès. Selon moi, cette étude est profondément viciée parce qu'on n'a rien fait pour déterminer assez justement les coûts « par demande » dans les ministères qui gèrent bien la fonction d'accès pour les comparer aux coûts « par demande » dans les ministères s'en tirent moins bien. Dans les ministères où le système d'approbation comporte plusieurs paliers où les besoins de communications du ministre sont inclus dans les coûts de traitement d'une demande de communication et où la gestion des documents est désorganisée, les coûts sembleront élevés. Ces coûts élevés ne doivent pas être attribués au droit d'accès comme le laisse entendre l'étude. Je suis tout à fait d'accord pour quantifier et rendre public les coûts d'application de la Loi sur l'accès à l'information, et en fait j'ai encouragé ces efforts. Ce que j'avais en tête, et que je ne cesse d'encourager, c'est la quantification des coûts d'une bonne application de la Loi sur l'accès à l'information. Il est évident qu'une mauvaise application de la Loi coûte très cher».

123. www.atirtf-geai.gc.ca

124. Allocution prononcée à Varsovie (Pologne), le 15 mars 2001. Le Commissaire ajoute aussi : « J'entends souvent des cadres supérieurs affirmer qu'ils n'ont pas besoin d'aimer cette loi, qu'ils n'ont qu'à l'observer. Cette attitude négative est contagieuse et nuisible jusqu'à la base du Ministère. La loi la mieux rédigée ne sera pas efficace si elle est mal appliquée. » On retrouve la même argumentation dans son allocution prononcée à Londres (Royaume-Uni), le 5 mars 2001.

125. Londres, Royaume-Uni, le 5 mars 2001.

126. Accès et renseignements personnels: Les prochaines étapes, Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1987, p. 57.

127. Rapport annuel 1999-2000, p. 13.

128. John Bryden, « Reforming the Access to Information Act », Canadian Parliamentary Review (Summer, 2001), p. 7.

129. En juin 2001, un groupe de 14 députés d'arrière-banc mené par le député John Bryden, décidait de mener leur propre étude de l'accès à l'information. Leur délibérations sont affichée au www.mpsonaccess.ca

130. Rapport spécial du Commissaire à l'information du Canada - Conformément au paragraphe 39(1) de la Loi sur l'accès à l'information (mai 2000)

131. Commissaire à l'information du Canada, Rapport spécial, mai 2000

132. Rapport annuel 1999-2000, pp. 14-15.

133. À ce sujet, voir, « An Evidence-Based Approach to Access Reform », par Alasdair Roberts, Jonathan DeWolfe et Christopher Stack" (Working Paper 22, School of Policy Studies, Queen's University, juillet 2001).

134. Accès et renseignements personnels: Les prochaines étapes, Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1987, p. 36.

135. Allocution prononcée à Varsovie, Pologne, le 15 mars 2001.

136. Rapport spécial.

137. Rapport annuel 1999-2000, p. 16.

138. Rapport annuel 1999-2000, p. 16.

139. Rapport annuel 2000, p. 8. Voir aussi, à la page 9, à l'appui des modifications qu'ont apportées les sociétés de la couronne aux processus pour les rendre plus rapides et rentables.

140. Rapport annuel 2000, p. 9.

141. Rapport annuel 2000, p. 9.

142. Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée, Ontario, Rapport annuel 2000, p. 7.

143. Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario, Rapport annuel 1998, http://www.ipc.on.ca/francais/pubpres/ann-rep/ar-98/ar-98f.htm#recommend

144. Les discussions entre le groupe de travail et les coordonnateurs de l'accès à l'information (qui se sont tenues le 19 octobre 2001) ont fait ressortir le point suivant : « Certains participants ont souligné que le soutien offert par les cabinets des ministres, la collaboration accrue des ministères et le respect du rôle du coordonnateur de l'accès ont favorisé grandement l'amélioration de l'accès à l'information dans plusieurs ministères. Certains participants ont suggéré que la création du groupe d'étude de l'accès à l'information démontre le leadership du gouvernement en vue d'assurer aux Canadiens un meilleur accès à l'information. D'autres ont suggéré que le projet de loi C-208 avait contribué à remettre l'accès à l'information sur la carte politique. »

145. Les discussions entre le groupe de travail et les coordonnateurs de l'accès à l'information (qui se sont tenues le 19 octobre 2001) ont fait ressortir le point suivant : « Certains participants ont indiqué que l'accès accru à la formation leur avait offert une plus grande habilitation, avait permis un enrichissement professionnel et permettait la prestation plus efficace de services aux personnes demandant l'accès à de l'information. Ils ont également indiqué que le Manuel du Conseil du Trésor et le travail du groupe consultatif de la formation du Conseil du Trésor avaient contribué à sensibiliser davantage les personnes quant à la nécessité d'offrir des possibilités de formation appropriée et continue. » www.atirtf-geai.gc.ca

146. www.atirtf-geai.gc.ca

 
Mise à jour: 2001-09-19
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