Rapport 12 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA PORTÉE DE LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION-

ÉLABORATION DE CRITÈRES COHÉRENTS POUR LES DÉCISIONS CONCERNANT LES INSTITUTIONS

Publié: juillet 2001

Tables des Matières

Sommaire
But et portée de l'étude
La portée de la Loi actuelle
Point de vue du comité parlementaire, 1987
Autres systèmes canadiens d'accès à l'information
Autres systèmes
Résultats des interviews
Principes pour les critères
Critères proposés
Conclusion
Liste des personnes interviewées
Guide d'interview

Sommaire

Cette étude examine la portée actuelle de la Loi sur l'accès à l'information - c'est-à-dire qu'elle passe en revue l'étendue de son application aux organismes d'État du fédéral, en compare l'application à celle de systèmes d'accès à l'information d'autres administrations, et propose des critères afin de déterminer l'assujettissement ou non d'entités fédérales à ses dispositions.

L'étude repose sur un examen de la législation et des règlements connexes en vigueur au Canada, dans plusieurs provinces canadiennes, aux États-Unis, en Australie, en Nouvelle-Zélande, en Irlande et au Royaume-Uni, ainsi que sur 29 entrevues avec plusieurs responsables d'un échantillonnage de 14 sociétés et organismes d'État (sept qui sont assujettis à la Loi et sept qui ne le sont pas), des représentants d'organismes judiciaires (quatre entrevues), des responsables du bureau du juge-avocat général et d'un tribunal administratif, trois hauts fonctionnaires du Parlement, le bibliothécaire du Parlement, le greffier de la Chambre des communes et le légiste du Sénat. En outre, trois représentants de la Société canadienne du sang et trois spécialistes externes ont aussi été interviewés.

La conclusion à laquelle on en vient est que le système d'accès à l'information du Canada est plus restrictif que celui de la plupart des autres administrations examinées et qu'on pourrait en élargir la portée, particulièrement pour ce qui est des sociétés d'État et des autres entités établies par le pouvoir exécutif du gouvernement, où il y a actuellement absence de critères cohérents. La série de questions qui suit est proposée en tant que critères pour déterminer si de telles entités gouvernementales devaient être régies par la Loi.

1. Propriété et contrôle : Le gouvernement nomme-t-il plus de 50 % des membres du conseil d'administration? Le gouvernement finance-t-il l'organisme en lui octroyant des crédits? Le gouvernement est-il propriétaire de l'entité ou en garantit-il des actions?
   Si la réponse à toutes ces questions est " non ", il est peu probable que la LAI s'applique à moins qu'il s'agisse d'un fournisseur comme à la question 2.
   Si la réponse à l'une de ces questions est " oui ", normalement la LAI devrait s'appliquer.
   
   
2. Fonctions de nature publique : L'entité a-t-elle été créée en vertu d'une loi afin d'exercer une fonction de nature publique relativement à des questions de santé et de sécurité, d'environnement ou de bien-être des Canadiens et Canadiennes?
   Il peut arriver, à l'avenir, que le gouvernement, afin de modifier une fonction qu'il assurait précédemment, ou pour répondre à un nouveau besoin, crée un organisme d'un type particulier dont il ne sera pas propriétaire ou sur lequel il n'exercera pas de contrôle. La pertinence de l'application de la LAI devrait toutefois faire l'objet d'un débat et d'une décision au moment de la création de l'entité.
   
   
3. Que faut-il protéger : Quelles sont les caractéristiques de l'information qu'il faut protéger afin de ne pas compromettre le mandat de l'entité?
   1. Y a-t-il lieu de croire que cette information ne peut être protégée au moyen d'exceptions?
      
   2. Y a-t-il lieu de croire que le mandat fondamental de l'entité serait mis en péril si elle était assujettie à la LAI?
      
      
4. Obligations générales de dévoiler : Y a-t-il des éléments nécessaires à un système permanent d'information qu'une entité devrait être tenue de mettre en place, sans égard à la LAI?
   Cette dernière question n'est pas un critère d'inclusion ou d'exclusion, mais reconnaît que la LAI n'est qu'un élément d'un système global d'information. Elle offre au gouvernement la possibilité d'examiner l'ensemble de la situation d'un organisme donné - particulièrement lorsque, en raison des réponses aux questions 1 à 3, l'organisme n'est pas assujetti à la Loi.

Enfin, même si cela ne s'inscrit pas dans la série de questions proposées pour les institutions, il faut se pencher sur le problème des documents contrôlés par des fournisseurs qui, à la suite de changements au mode de prestation de services, s'acquittent maintenant de fonctions autrefois assumées par le gouvernement (par exemple, en Australie, toutes les fonctions liées aux ressources humaines et aux finances ont été imparties) :

Fonctions imparties : Les documents créés ou gérés par un fournisseur pour des services consultatifs ou de prestation de programmes précis sont-ils une prolongation des fonctions décisionnelles habituelles du gouvernement?
Si tel est le cas, les documents découlant d'un tel marché devraient être considérés comme faisant partie des documents de l'organisme qui octroie le marché.

Ces questions ne s'appliquent pas aux fonctions législatives et judiciaires du gouvernement. L'étude expose plutôt les éléments fondamentaux dont il faut tenir compte afin de trancher la question pour ces deux secteurs du gouvernement et suggère une approche pour chacune.

Dans le cas du pouvoir judiciaire, il faut mettre en balance la valeur fondamentale de l'indépendance judiciaire et la valeur possible, pour la société, de l'inclusion de l'information. L'étude note que l'inclusion du bureau du commissaire fédéral aux affaires judiciaires pourrait assurer l'accès à des documents purement administratifs sans inclure les dossiers et les procédures de la Cour. L'étude recommande toutefois de faire preuve de prudence si le judiciaire est inclus, particulièrement parce qu'on ne sait pas exactement où tirer la ligne entre la fonction judiciaire et les questions administratives.

Dans le cas du Parlement, l'étude propose des principes pour un système de divulgation volontaire pour certaines catégories de documents administratifs d'intérêt pour le public, ainsi que l'accès aux documents administratifs des hauts fonctionnaires nommés par le Parlement en conformité avec la législation pertinente qui les régit.

L'étude note que la Loi canadienne ne protège pas les délibérations des tribunaux administratifs qui rendent des décisions quasi-judiciaires et que le bureau du juge-avocat général devrait être traité comme le reste de l'appareil judiciaire.

La portée de la Loi sur l'accès à l'information

But et portée de l'étude

Cette étude examine la portée actuelle de la Loi sur l'accès à l'information - en passant en revue l'étendue de son application aux organismes d'État du fédéral, en comparant l'application à celle de systèmes d'accès à l'information d'autres administrations, et en proposant des critères afin de déterminer l'assujettissement ou non d'entités fédérales à ses dispositions.

L'étude repose sur un examen de la législation et des règlements connexes du Canada, de plusieurs provinces canadiennes (particulièrement la Colombie-Britannique, l'Alberta, le Manitoba, l'Ontario et le Québec), des États-Unies, de l'Australie, de la Nouvelle-Zélande, de l'Irlande et du Royaume-Uni, ainsi que sur 29 entretiens en profondeur¹ avec des fonctionnaires d'un échantillonnage de 14 sociétés et organismes d'État (sept qui sont assujettis à la Loi et sept qui ne le sont pas), des représentants d'organismes judiciaires (4 entrevues), des responsables du bureau du juge-avocat général et d'un tribunal administratif, trois hauts fonctionnaires du Parlement, le bibliothécaire du Parlement, le greffier de la Chambre des communes et le légiste du Sénat. En outre, trois représentants de la Société canadienne du sang et trois spécialistes externes ont aussi été interviewés. Une liste de ces personnes se trouve à l'Annexe A.

La portée de la Loi actuelle

La Loi sur l'accès à l'information (LAI) a été adoptée par le Parlement en juin 1982 et promulguée le 1er juillet 1983. Lorsque le Parlement étudiait le projet de loi, le ministre des Communications de l'époque, Francis Fox, en a expliqué la valeur dans le témoignage qu'il a livré devant le Comité permanent de la justice et des questions juridiques :

[Traduction] Le cadre statutaire régissant l'accès à l'information constituera un progrès important pour nos institutions politiques. Il permettra un dialogue plus éclairé entre les dirigeants publics et les citoyens. Il améliorera la nature du processus décisionnel du gouvernement en permettant un apport accru du secteur privé. Enfin, il imposera aux ministres et fonctionnaires une reddition de comptes accrue et une plus grande responsabilité pour leurs actions et décisions.

La Loi précise les principes suivants :

• le public peut avoir accès aux documents de l'administration fédérale;
  
  
• les exceptions indispensables à ce droit doivent être précises et limitées;
  
  
• les décisions quant à la communication peuvent être revues indépendamment du pouvoir exécutif.

En vertu des dispositions de la Loi, tout citoyen canadien, résident permanent ou personne présente au Canada peut, sur demande et paiement des droits exigibles et sous réserve d'exceptions précises et limitées, avoir accès aux documents contrôlés par certaines " institutions fédérales " énumérées à l'annexe I de la Loi. L'Annexe I (" institutions fédérales "), mentionne 19 " ministères et départements d'État " et 143 autres entités appelées " autres institutions fédérales ". On retrouve dans cette seconde catégorie de nombreuses sociétés d'État fédérales et un certain nombre d'organismes comme des ports, des administrations de pilotage, divers conseils et tous les tribunaux administratifs fédéraux. Les entités qui ne se trouvent pas à l'Annexe I ne sont pas assujetties à la Loi. Aucun critère n'est fourni afin de déterminer quelles entités devraient faire partie de l'Annexe I.

Une série d'exceptions pour différentes catégories de documents est présentée dans la Loi. Les exceptions accordées pour les renseignements de tiers fournis aux institutions fédérales (article 20) et les exceptions pour des renseignements commerciaux de nature sensible appartenant à l'institution (article 18) sont particulièrement pertinentes dans le cadre de la présente étude.

Point de vue du comité parlementaire, 1987

Un comité parlementaire a entrepris en juillet 1986, et sur une période d'un an, d'examiner les dispositions et le fonctionnement de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. L'examen a été mené par le Comité permanent de la justice et du Solliciteur général et un rapport a été publié en mars 1987, Une question à deux volets : Comment améliorer le doit d'accès à l'information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels.

Le Comité a alors recommandé d'abroger l'Annexe I et d'inclure plutôt toutes les institutions fédérales, à l'exception de celles qui en seraient explicitement exclues. Il a proposé deux critères pour définir les institutions fédérales :

• une institution publique entièrement financée par le Trésor ou, dans le cas des institutions qui ne sont pas financées exclusivement de cette façon, mais qui peuvent obtenir des capitaux empruntés;
  
• le principal facteur déterminant devrait être le degré de contrôle gouvernemental.

Le comité a recommandé que la Loi s'applique à tous les tribunaux administratifs, au Sénat, à la Chambre des communes (en excluant les bureaux des sénateurs et députés), à la Bibliothèque du Parlement et aux hauts fonctionnaires du Parlement. Le comité a aussi recommandé d'étendre la portée de la Loi à toutes les sociétés qui sont la propriété exclusive de l'État et à leurs filiales en propriété exclusive. Il a aussi recommandé d'assujettir à la loi une institution publique contrôlée par le gouvernement du Canada lorsque ce dernier jouit d'un pouvoir de nomination sur la majorité du conseil d'administration. Le comité a aussi recommandé d'assujettir la Société Radio-Canada à la Loi et de lui accorder une exception précise pour le contenu des émissions. Le comité n'a pas recommandé d'inclure le pouvoir judiciaire.

Autres systèmes canadiens d'accès à l'information

La portée des législations provinciales sur l'accès à l'information varie. En règle générale, le Québec, l'Alberta et la Colombie-Britannique (C.-B.) offrent des systèmes qui sont sensiblement moins restrictifs que celui du fédéral. Voici certaines caractéristiques de la portée de lois provinciales :

Le judiciaire : Les lois de la C.-B., de l'Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba, du Québec et de la Nouvelle-Écosse excluent explicitement les tribunaux de leur portée alors que celles de l'Ontario, du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve n'incluent pas les tribunaux dans leurs annexes des entités visées. De plus, les lois de l'Ontario, de la C.-B., du Manitoba et de la Nouvelle-Écosse comprennent des dispositions précises qui soustraient les notes et les délibérations judiciaires. Les documents administratifs des tribunaux peuvent toutefois être accessibles par l'entremise des ministères qui leur assurent un soutien. Dans le cas de la C.-B., de l'Alberta et de la Nouvelle-Écosse, l'accès à de tels documents administratifs est expressément permis. Les délibérations d'organismes quasi-judiciaires font expressément l'objet d'une exception en C.-B., au Manitoba, en Ontario et en Alberta.

Le législatif : Lorsque le pouvoir législatif est inclus dans la portée de la loi pertinente, les bureaux des députés d'une législature sont exclus (C.-B., Alberta, Saskatchewan, Manitoba et Québec). La C.-B. exclut aussi les hauts fonctionnaires de l'assemblée législative (le vérificateur général, le directeur général des élections et le commissaire à l'information et la protection de la vie privée) relativement à leurs fonctions prévues par la loi, bien qu'ils soient implicitement inclus pour ce qui est des questions administratives.

Sociétés d'État et autres institutions : La C.-B., l'Alberta, le Manitoba et l'Ontario ont une liste d'entités visées sous forme d'annexe, contrairement au Québec. Les critères de l'Alberta relativement à la désignation des organismes publics sont mentionnés dans son règlement. Ils reposent sur l'octroi de fonds publics ou sur la propriété et le contrôle du gouvernement. L'approche la plus inclusive par rapport à cette catégorie d'organismes est celle de la C.-B. Une entité peut être ajoutée à l'annexe par voie de règlement si a) un ou plusieurs de ses membres sont nommés par le gouvernement; b) le gouvernement ou un de ses organismes possède une participation majoritaire dans son capital social; c) il remplit des fonctions de nature publique en vertu d'un texte législatif. La C.-B. peut aussi ajouter l'organe directeur d'une profession à son annexe 3 à condition qu'un ou plusieurs des membres soient nommés par le gouvernement ou en vertu d'une loi, ou que la profession soit régie par une loi. Sa loi s'applique maintenant à plus de 2 000 entités. En Ontario, une décision rendue en 1999 par la Cour d'appel de l'Ontario a établi que les documents d'un fournisseur qui dispense des services publics tombent sous le contrôle de l'institution qui accorde le marché.

Autres systèmes

Australie

La Freedom of Information Act (1982) de l'Australie établit un droit général d'accès aux documents détenus par les ministères gouvernementaux et les autorités réglementaires. Une autorité réglementaire se définit comme une personne morale ou un organisme non constitué en corporation, établi à des fins publiques ou selon une disposition législative ou un décret. D'autres organismes peuvent être considérés comme des autorités réglementaires en vertu d'un règlement. Il y a des exceptions précises à la définition d'autorité réglementaire (les assemblées territoriales et leurs dirigeants, les membres ou ministres, par exemple). Les cours et certains tribunaux spécifiques sont considérés comme des autorités réglementaires, mais uniquement au niveau de leurs fonctions administratives. D'autres sont également dispensés, mais uniquement en fonction de documents précisés dans l'annexe - par exemple, le contenu de la programmation de l'Australian Broadcasting Corporation, ou les activités commerciales de la Royal Australian Mint. Les activités commerciales de tels organismes sont décrites comme des activités effectuées à des fins commerciales avec des personnes autres que des gouvernements ou des pouvoirs gouvernementaux.

Irlande

La Freedom of Information Act (1987) de l'Irlande repose sur des annexes et comprend les deux assemblées législatives, les hauts fonctionnaires de la législature, mais pas tous les organismes et entités qui appartiennent ou qui sont mandatés par le gouvernement. La Loi ne s'applique pas aux documents du tribunal, mais à ceux portant sur l'administration des tribunaux ou des bureaux des tribunaux. Les documents des fournisseurs qui dispensent des services aux organismes publics sont réputés être conservés par l'organisme public qui a imparti ce service; on considère que cette disposition fait partie de tous les marchés conclus entre des organismes publics et des fournisseurs. L'annexe peut être élargie par voie de règlement pour inclure les entités établies en vertu d'une loi, celles qui bénéficient d'un financement public, celles dont le gouvernement constitue le principal actionnaire et celles qui exécutent des fonctions qui lui ont été conférées par une loi et qui touchent le grand public ou un segment du grand public (par exemple, la Law Society). Un certain nombre d'hôpitaux dirigés par le secteur bénévole sont assujettis à la Loi, mais uniquement en rapport avec la prestation de services de santé mentale ou de services aux personnes ayant une déficience intellectuelle selon une définition restrictive. La société publique de radiodiffusion est inclue (ainsi que ses filiales), mais avec une double restriction qui exclut spécifiquement les activités journalistiques, la programmation ou le contenu éditorial tout en limitant l'inclusion aux activités de gestion, administratives, financières, commerciales et de communications et leurs fonctions contractuelles. Certains organismes commerciaux parrainés par l'État (comme Aer Lingus) sont exclus.

Nouvelle-Zélande

La Official Information Act (1982) de la Nouvelle-Zélande repose aussi sur des annexes et s'applique généralement aux organismes gouvernementaux ainsi qu'aux sociétés d'État, dont New Zealand Post Limited et Radio and Television New Zealand Limited. Les cours et tribunaux (dans le cadre de leurs fonctions juridiques) sont exclus, mais le Department of Courts est compris. Par conséquent, les délibérations judiciaires sont donc protégées, mais l'accès est accordé pour les questions administratives. Les renseignements que possèdent un fournisseur embauché par un ministre, un ministère ou un organisme visé par la loi sont réputés appartenir au ministre, ministère ou organisme en question. Lorsqu'un organisme non incorporé (comme une commission ou un conseil) est créé dans le but d'aider, de fournir des conseils ou d'exécuter des tâches, on considère que cette entité fait partie de l'organisme dont il relève. Le Parliamentary Counsel Office (qui prépare des lois) est assujetti à la loi.

Royaume-Uni

La Freedom of Information Act (2000) repose sur des annexes et comprend la Chambre des communes, la Chambre des pairs, l'Assemblée de l'Irlande du Nord, l'Assemblée nationale du Pays de Galles et un large éventail d'autorités gouvernementales nationales et locales ainsi que des entreprises en propriété exclusive, dont les services de santé, la société des postes et la British Broadcasting Corporation (dans ce dernier cas uniquement l'information conservée à des fins autres que journalistes ou documentaires). D'autres entités peuvent être désignées à condition d'être établies par le gouvernement, d'être entièrement ou partiellement constituées par l'État et que des nominations y sont faites par le gouvernement. Le secrétaire d'État peut également désigner toute personne qui semble exercer des fonctions de nature publique, ou qui offre un service relevant d'un pouvoir public en vertu d'une entente. Les documents du fournisseur ne sont pas automatiquement réputés appartenir à l'organisme gouvernemental chargé des marchés. Les tribunaux ne sont pas assujettis à la loi.

États-Unis

La Freedom of Information Act (1966) s'applique au pouvoir exécutif du gouvernement et exclu expressément le Congrès et les tribunaux fédéraux. (Certains organismes relevant du Congrès comme la Library of Congress et le General Accounting Office suivent leurs propres règles et procédures en matière de divulgation des renseignements inspirés de la FOA.) Les sociétés d'État ou les sociétés contrôlées par l'État comme le US Postal Service ou Amtrak sont assujetties à la loi, tout comme les organismes réglementaires comme l'Environmental Protection Agency et la Federal Trade Commission. Les tribunaux ont établi que la loi ne s'appliquait pas aux organismes qui ne sont pas accrédités ou contrôlés par le gouvernement, même s'ils ont droit à un financement fédéral.

Résultats des interviews

La portée du système d'accès à l'information du Canada est plus restrictive que celle de la plupart des autres administrations examinées, particulièrement celles dont la loi est plus récente comme l'Irlande, le Royaume-Uni, l'Alberta et la C.-B. Il y a divergence au niveau du traitement des fonctions judiciaires et législatives, des entités créées par le gouvernement en vertu d'une loi ou d'autres moyens, mais qui ne sont pas entièrement financées ou contrôlées par le gouvernement, et des fournisseurs qui offrent un service qui est un prolongement d'une fonction gouvernementale. En règle générale, les organismes qui appartiennent, sont soutenus financièrement ou contrôlés par le gouvernement sont visés par les dispositions des plus récentes lois. La plupart des autres systèmes protègent les délibérations d'organismes quasi-judiciaires - une caractéristique absente de la loi fédérale.

Les interviews menées ont révélé la formidable complexité actuelle de la loi canadienne, tant sur le plan de la portée de son application que des problèmes soulevés. La présente section fait le point sur les problèmes et fournit aux lecteurs un aperçu de la complexité (et des contradictions) de l'application actuelle de la Loi.

Aucune évaluation des effets des systèmes d'accès à l'information ne semble avoir été faite tant au Canada que dans d'autres administrations. Par conséquent, même si les questions liées à l'inclusion peuvent être relevées en toute confiance, il est plus difficile d'évaluer dans quelle mesure il est possible de les régler en créant des exceptions ou des exclusions. La présente étude n'est absolument pas une évaluation des effets de la LAI. Cependant, en se fondant sur les interviews menées dans le cadre de l'étude, il est important de mentionner que les entités qui ne sont présentement pas régies par la Loi ont exprimé d'importantes réserves au sujet des effets possibles de la Loi et de l'efficacité des exceptions. Toutefois, les organismes qui ont une certaine expérience de la Loi étaient moins susceptibles de la considérer comme une menace pour leur mandat, bien qu'ils aient exprimé une certaine frustration par rapport à ses dispositions.

En général, les principaux points suivants ont été soulevés lors des interviews :

• l'incidence de l'inclusion possible des tribunaux sur l'indépendance du pouvoir judiciaire;
  
• la question de l'immunité parlementaire;
  
• la question du secret des affaires sur les marchés concurrentiels (le principal enjeu pour les sociétés d'état);
  
• chaque haut fonctionnaire du Parlement avait des enjeux particuliers.
  

Le pouvoir judiciaire

Six des interviews ont été menées avec des fonctionnaires en mesure de fournir un aperçu de l'incidence de la LAI sur le pouvoir judiciaire. Quatre provenaient du pouvoir judiciaire civil :

• les registraires de la Cour suprême et de la Cour canadienne de l'impôt;
  
• le commissaire intérimaire à la magistrature fédérale, qui gère les salaries, avantages, congés, déménagements et qui offre un appui matériel à 1 027 juges nommés par le gouvernement fédéral;²
  
• la directrice exécutive du Conseil canadien de la magistrature, qui offre un mécanisme de plaintes pour les juges et qui permet aux juges de formuler des recommandations de principe.

Des dirigeants de deux organismes judiciaires ou quasi-judiciaires présentement assujettis à la LAI ont aussi été interviewés :

• le registraire du Tribunal des droits de la personne (tous les tribunaux administratifs du fédéral sont assujettis à la Loi);
  
• un représentant du bureau du juge-avocat général (JAG), qui est visé par la Loi pusiqu'il fait partie du ministère de la Défense nationale.

Les personnes interviewées ont formulé les observations suivantes :

• L'indépendance judiciaire est de nature constitutionnelle et comprend le droit de contrôler sa propre administration.³ Les limites ne sont pas claires entre les questions d'indépendance administrative qui relèvent ou non des tribunaux sur le plan constitutionnel. Ainsi, au Canada, au niveau fédéral, l'inclusion de l' " indépendance administrative " du judiciaire pourrait être une source importante de confusion et de conflit relativement à ce qui est purement administratif et ce qui fait partie de la fonction judiciaire et sur lequel la Loi ne peut avoir d'effet.
  
  
• Le processus judiciaire est fondamentalement public. Les audiences sont publiques. À quelques exceptions près, toute la preuve présentée à la cour est communiquée et versée au dossier. Une fois rendues, les décisions judiciaires sont publiques, tout comme les motifs, et font alors partie de la jurisprudence. La nature publique du processus judiciaire est une garantie de son impartialité et le met à l'abri d'influences inappropriées. Par conséquent, si l'on envisage d'appliquer la LAI à la fonction judiciaire, la première question à se poser serait la suivante : " Quelle est la nature de l'information qu'il serait possible d'obtenir qui n'est pas déjà du domaine public? "
  
  
• Pour qu'elles aient un caractère définitif et un certain poids - soit qu'elles aient l'effet voulu, les décisions judiciaires doivent avoir un caractère irrévocable. Elles peuvent être décortiquées et analysées sur la base du fondement ou des conséquences juridiques, mais elles sont finales à moins d'être renversées par un tribunal supérieur lorsqu'un appel est logé dans le cadre d'un autre processus public. Cela soulève une deuxième question relativement à l'application possible de la LAI : " L'information qui pourrait être obtenue par l'entremise de la LAI pourrait-elle causer un préjudice à la force et au caractère irrévocable des décisions judiciaires?⁴ "
  
  
• Les dispositions administratives actuelles qui appuient le pouvoir judiciaire ont été conçues dans le but d'assurer l'autonomie des juges par rapport aux pouvoirs exécutif et législatif du gouvernement et leur indépendance de toute influence. C'est pourquoi leurs salaires et avantages sont établis de manière à ce qu'ils ne soient d'aucune façon redevables au gouvernement. Ces salaires et avantages sont administrés sans lien de dépendance avec un ministère gouvernemental. Si leur conduite fait l'objet d'une plainte, celle-ci est examinée par leurs pairs par l'entremise d'un organisme autonome, le Conseil canadien de la magistrature. Ils ne contrôlent pas de fonds publics. Les juges, par exemple, n'ont pas de pouvoir de signature. Ils sont responsables de leurs jugements et non des dépenses ou des questions administratives. Ces mesures ont été prises afin de créer une zone d'indépendance qui permet aux juges de délibérer sans distraction sur des causes précises et des questions de droit et de rendre des jugements sans crainte des conséquences matérielles. Cela amène une troisième question par rapport à la LAI : " La divulgation d'une forme particulière de renseignements aurait-elle une incidence sur la capacité des juges de tirer des conclusions indépendamment d'influences matérielles? "
  
  
• Si dans le cadre d'un différend un tribunal refusait une demande d'accès à l'information, ce dernier pourrait-il faire l'objet d'une enquête par le commissaire à l'information? Cette question touche au principe de l'indépendance judiciaire. De plus, si un appel est interjeté à la suite d'une décision du commissaire à l'information, un tribunal supérieur pourrait-il être subordonné à un tribunal inférieur?
  
  
• Le Tribunal des droits de la personne (qui reçoit très peu de demandes en vertu de la LAI) a refusé une demande pour les délibérations qui ont mené à une décision.⁵ Son refus a fait l'objet d'un appel auprès du commissaire à l'information qui a été obligé d'examiner les dossiers en question - précisément la situation que craignent les tribunaux. Bien que le commissaire ait confirmé les motifs du refus du Tribunal, il a déterminé que certains documents - mais pas tous - devraient être communiqués. Il n'y a pas de causes connues de demandes pour les délibérations d'un juge dans le contexte d'une cour martiale.⁶
  
  
• Les deux tribunaux, le Bureau du commissaire à la magistrature fédérale et le Conseil canadien de la magistrature ont adopté des approches volontaires par rapport aux demandes d'information de nature administrative. Ils fournissent de tels renseignements sur demande, tout en les regroupant de manière à protéger l'identité des juges.
  

Les chambres du Parlement

Des interviews ont été menées avec le greffier de la Chambre des communes, le légiste du Sénat et le bibliothécaire du Parlement, ainsi qu'avec des représentants de trois hauts fonctionnaires du Parlement, soit le vérificateur général, le directeur général des élections et le commissaire à l'information.

Les points suivants ont été soulevés relativement aux chambres du Parlement :

• Le Sénat et la Chambre des communes sont des institutions indépendantes, conçues pour fonctionner de façon autonome du gouvernement. Aucune loi adoptée par la Chambre des communes ne s'applique à moins que son application ne soit rendue explicite au moment de son adoption. Il incomberait donc aux députés et sénateurs de déterminer s'ils souhaitent qu'une forme de la Loi s'applique, sans porter atteinte aux privilèges, immunités et pouvoirs du Parlement.
  
  
• Aucune des chambres ne prend de décisions de nature exécutive. Le travail des deux chambres est plutôt de débattre publiquement des questions d'intérêt public et de voter sur celles-ci. Par conséquent, le travail des deux chambres est essentiellement un débat public; tous les rapports sont rendus publics dès qu'ils sont déposés dans l'une ou l'autre des chambres. Le question suivante se pose alors (tout comme pour le pouvoir judiciaire) : " Qu'elle est la nature de l'information que possèdent les députés et sénateurs ainsi que les services de soutien des chambres qui ne soit pas déjà du domaine public? "
  
  
• Paradoxalement, le débat public de questions exige des recherches, des réunions et des délibérations privées. La nature et le déroulement de tels processus préalables aux débats publics sont confidentiels et protégés par l'immunité parlementaire. Ce principe s'applique aux réunions partisanes (réunions de caucus, par exemple) ainsi qu'à la recherche demandée par les députés et sénateurs et entreprises par le personnel de la Bibliothèque du Parlement. Les partis politiques sont des organismes privés, qui ne font pas partie de l'administration fédérale. Dans la même veine, les relations entre un député et un sénateur et des électeurs sont de nature privée.
  
  
• Il est facile de ternir la réputation des politiciens au moyen d'allégations, mais plus difficile de la rétablir. Il faut donc peut-être les protéger contre la divulgation de renseignements partiels qui pourraient être dénaturés ou mal interprétés.
  
  
• Pour ce qui est de la Bibliothèque du Parlement, elle offre essentiellement des services de recherche aux députés, sénateurs et comités parlementaires. Cette recherche est de nature confidentielle. La Bibliothèque a une collection spécialisée qui est accessible au public au moyen de prêts entre bibliothèques.⁷
  
  
• Certaines questions d'apparence administrative pourraient permettre au demandeur d'avoir un aperçu des affaires privées de députés et de sénateurs. Par exemple, les registres d'arrivées permettraient de savoir quels députés ont l'habitude de travailler à des moments précis après les heures normales, ce qui poserait un problème de sécurité.
  

Hauts fonctionnaires du Parlement

Les questions soulevées par les hauts fonctionnaires qui se rapportent au Parlement concernaient les exigences de leurs fonctions. Les trois sont disposés à accepter que la LAI s'applique, à condition que des dispositions précises protègent leur mandat de base.

• Le Vérificateur général ne se fait aucun souci au sujet de la communication de renseignements de nature administrative et a présentement une politique de communication volontaire. Les résultats du travail du vérificateur général sont toujours publics : tous les rapports sont déposés au Parlement et sont examinés par des comités parlementaires, les médias et d'autres intervenants. Les rapports ne peuvent toutefois pas être rendus publics avant leur dépôt au Parlement (exigence imposée par la loi) et le processus de production du rapport n'est pas public. Il y a donc deux préoccupations différentes par rapport à l'accès : l'information fournie par des ministères et des tiers aux vérificateurs et l'analyse interne faite par les vérificateurs.
  
  Pour ce qui est de l'information fournie au vérificateur général par les ministères :
  
  
  • Il y a des inquiétudes au sujet des renseignements fournis par des tiers (par exemple, il peut être nécessaire, pour une vérification sur la passation de marchés, d'examiner des renseignements commerciaux sur les soumissions, les parties, etc.). Le vérificateur général élimine attentivement de tels renseignements des rapports publics.
  • L'information fournie par les ministères est considérée la propriété des ministères aux fins de la Loi. Parce que le vérificateur général n'est pas assujetti à la LAI, les ministères ne craignent pas de lui fournir des renseignements, y compris de l'information provenant de tiers. Dans le cas contraire, ils seraient contraints d'éliminer certaines choses et d'exercer un contrôle différent sur de tels documents. Cela pourrait occasionner des retards et contribuer à établir des relations différentes avec les vérificateurs.
    
    
• Le Directeur général des élections. Des dispositions de la Loi électorale du Canada définissent à la fois l'information publique, l'accès à cette dernière et établissent les limites de cet accès. Par exemple, la correspondance avec les responsables du Bureau ainsi que d'autres documents publics peuvent être inspectés sur place et des copies faites. À l'heure actuelle, le site Web d'Élections Canada est utilisé pour favoriser l'accès du public à l'information - comme les transactions sur les enquêtes, l'affichage de renseignements financiers de tous les candidats et partis et le registre des contributions de tiers. La Loi prévoit toutefois des exceptions précises pour les documents d'élection, le registre des électeurs, les enquêtes (qui sont secrètes) et tout ce qui peut être utilisé à des fins partisanes.
  
  La principale préoccupation est la suivante : Le rôle d'Élections Canada est de réglementer un processus politique. Pendant une campagne électorale survoltée, des demandes d'accès pourraient être faites dans le but de faire d'Élections Canada un enjeu de la campagne. Des efforts visant à miner l'intégrité de l'organisme pourraient avoir une incidence négative sur la validité perçue de l'élection comme telle. C'est pourquoi le directeur général des élections estime que si la portée de l'accès est élargie relativement à Élections Canada, il conviendrait de le faire en vertu de la Loi électorale du Canada.
  
  
• Le Commissaire à l'information. Le commissaire à l'information croit qu'il devrait être régi par la loi qu'il administre. Cependant, deux types de documents requièrent une protection:
  
  
  • les documents qui sont en la possession du commissaire et qui appartiennent à d'autres (ce qui inquiète le vérificateur général);
    
  • les dossiers d'enquête (encore un parallèle avec la fonction d'analyse interne du vérificateur général).

Dans le cas d'un différend, une disposition pourrait prévoir un appel direct à la cour plutôt que le processus habituel d'appel au commissaire à l'information.⁸

Sociétés d'État et autres entités

Le gouvernement fédéral a créé un grand nombre de sociétés d'État et d'autres types d'organismes d'intérêt public qui conservent une certaine distance par rapport à l'administration fédérale. Les questions de gouvernance et les conventions financières de ces organismes varient. Par exemple, les " entreprises mixtes " comprennent des entités appartenant en partie au Canada et en partie au secteur privé, les " entreprises en coparticipation " appartiennent en partie au Canada et en partie à un autre palier de gouvernement et les " entreprises à régie partagée " comprennent des entités sans capital-actions, mais pour lesquelles le Canada (soit directement ou par l'entremise d'une société d'État) peut nommer un ou des membres de l'organe de direction.

Des représentants de 11 sociétés d'État ont été interviewés, ainsi que de trois entités qui ne sont pas des sociétés d'État : NavCanada, qui exerce des fonctions antérieurement assurées par le gouvernement, la Commission canadienne du blé, qui était auparavant une société d'État et la Société canadienne du sang, qui s'acquitte d'une fonction d'un grand intérêt pour le public, qui était traditionnellement assurée par le secteur non gouvernemental.

Des interviews ont été menées avec cinq sociétés d'État non régies par la LAI⁹ et avec six qui le sont.¹⁰ On a pris soin, dans le choix de l'échantillonnage, d'inclure toutes les sociétés de premier plan qui ne sont présentement pas régies par les dispositions de la Loi. Dans la mesure du possible, des sociétés dont les activités se rapprochent de celles de sociétés visées par la Loi ont été interviewées. Par exemple, la Monnaie royale canadienne est, tout comme la Société canadienne des postes, une société d'État commerciale tout en n'étant pas, contrairement à la Société canadienne des postes, assujettie à la LAI. De même, la Société du crédit agricole et la Banque de développement du Canada (BDC) offrent des prêts aux entreprises - tout comme la Société pour l'expansion des exportations (SEE); les deux premières sociétés sont régies par la Loi alors que la SEE ne l'est pas. Tout comme la Société Radio-Canada (SRC), la Commission de la capitale nationale (CCN) reçoit des crédits pour la plupart de ses activités et fonctionne dans un marché extrêmement concurrentiel. La CCN est régie par la LAI, tandis que la SRC ne l'est pas.

Comme il a déjà été indiqué, il n'y a pas, au Canada, de critère public qui permette de déterminer lesquels de ces divers organismes d'État fédéraux devraient être régis par la LAI. L'objectif des interviews était de comprendre les problèmes liés à l'exclusion ou l'inclusion dans chacun des cas afin d'établir les critères proposés. Ces interviews n'étaient pas conçues pour évaluer les effets de la LAI. Faute d'information obtenue grâce à une évaluation, les problèmes peuvent être relevés et discutés, mais leur traitement dans le cadre de l'élaboration de critères demeure un exercice passablement conceptuel.

Chaque interview avec des représentants de sociétés d'État - qu'elles soient ou non régies par la Loi - a été axée sur une question fondamentale : la nécessité de maintenir la confidentialité de l'information commercialement sensible. Il y a deux aspects à cette question :

• la protection de l information commerciale de tiers - soit l'information commercialement sensible que les clients ou partenaires commerciaux confient à la société d'État;
  
• la protection des discussions, stratégies, études de marché, analyses, plans, R et D, négociations, conseils internes et autres activités de la société d'État qui, si divulgués, accorderaient un avantage injuste aux concurrents ou autres intervenants.

Les sociétés non régies par la Loi estimaient que cette dernière ne les protégeraient pas adéquatement dans ces deux secteurs de première importance. Les sociétés régies par la Loi étaient mal à l'aise par rapport au niveau de protection fourni et souhaitaient, au minimum, que cette protection soit renforcée.

Une personne interviewée (d'une société d'État régie par la LAI) a qualifié la situation " d'arme à double tranchant " : d'une part, les réductions des dépenses gouvernementales obligent les organismes d'État à fonctionner davantage comme des entreprises alors que, d'autre part, la Loi leur demande d'être plus ouverts et de soumettre leurs relations d'affaires à un niveau d'examen différent de celui imposé à leurs partenaires ou concurrents. La plupart des personnes interrogées ont parlé de la nécessité " d'uniformiser les règles du jeu " dans le cadre du marché : leurs concurrents peuvent invoquer la Loi pour avoir accès à certains de leurs renseignements de nature délicate sans avoir à s'inquiéter de devoir divulguer les leurs. Certaines personnes ont aussi fait allusion aux coûts administratifs de la Loi à cet égard, des frais généraux réels ou possibles que d'autres entreprises n'ont pas à assumer.¹¹ D'autres s'inquiètent aussi du fait que les documents fournis aux ministères dont ils relèvent au niveau de la reddition de comptes au Parlement ne soient soumis à la LAI une fois dans les dossiers ministériels. Cela set une source de problèmes administratifs tant pour la société d'État que pour le ministère.

D'autres problèmes soulevés touchaient plus particulièrement les sociétés d'État à titre individuel. Par exemple, outre les préoccupations de nature commerciale résumées précédemment, la SRC est préoccupée par la nécessité a) d'être perçue comme une entité distincte du gouvernement (une caractéristique de son mandat établi dans la Loi concernant la radiodiffusion) et b) de protéger la recherche journalistique et artistique, les ébauches et les sources. Les inquiétudes de la Société pour l'expansion des exportations relativement au secret des affaires sont particulièrement importantes puisqu'elle craint que la possibilité de divulgation (en dépit de la protection prévue à l'article 20) n'incite ses clients étrangers à hésiter à faire affaires avec elle dans le cadre de ses opérations bancaires. Elle assure aussi les entreprises canadiennes contre divers types de risques à l'étranger. La divulgation de détails au sujet de la nature de l'assurance et de l'identité de l'assuré peut contribuer à créer les conditions contre lesquelles on est justement assuré, ce qui constitue un risque moral. La création d'un système volontaire de divulgation, plutôt que l'assujettissement de la SEE à la LAI a été recommandée dans le cadre d'un récent examen indépendant.¹²

Un certain nombre d'anomalies ont été constatées pendant les interviews. Comme il a déjà été indiqué, la Monnaie royale canadienne est classée comme une société d'État commerciale, elle ne reçoit pas de crédits et livre concurrence sur un difficile marché national et international - toutefois, contrairement à la Société canadienne des postes (qui fait aussi partie de l'Annexe III, Partie II de la Loi sur la gestion des finances publiques à titre de société d'État commerciale¹³ ) et à certaines sociétés d'État qui reçoivent des crédits (EACL ou la SRC, par exemple) elle est régie par la Loi. Elle considère que la LAI a une incidence négative sur son mandat, tout en n'offrant rien de positif sur le plan de la reddition de comptes. La Société immobilière du Canada, seule parmi les sociétés d'État interviewées, n'est pas un mandataire de Sa Majesté.¹⁴ Elle est tout de même régie par la LAI alors que ses deux filiales ne le sont pas. La Société d'expansion du Cap-Breton n'est pas régie par la LAI, contrairement à l'APECA, un ministère du gouvernement qui s'acquitte de fonctions très similaires, et dont le président préside le conseil d'administration de la SECB.¹⁵ La SRC est une société d'État exemptée - une mesure prise pour assurer la liberté journalistique et artistique de la Société : le gouvernement n'exerce sur elle aucun pouvoir directif. Cependant, la Banque du Canada en est aussi soustraite, tout en étant régie par la LAI, alors que la SRC ne l'est pas.

Les interviews avec la Commission canadienne du blé et NavCanada ont présenté des contrastes utiles avec celles des sociétés d'État. Ces deux entreprises ont cependant les mêmes préoccupations que les sociétés d'État relativement au mandat commercial et à la nécessité de protéger les plans stratégiques, l'information commerciale, les discussions internes et l'information des tiers. Toutefois, dans chacun des cas, la gouvernance de la société reflète une réalité qui diffère de celle des sociétés d'État.

NavCanada est un monopole réglementé du secteur privé (sans but lucratif) qui dispense des services autrefois assurés par des fonctionnaires. Son actif a été acheté de la Couronne fédérale, elle ne reçoit aucune subvention publique, ses procédures de divulgation correspondent à celles d'une société réglementée à la fois par des lois sur les valeurs mobilières et les autorités fédérales qui régissent le transport, et ses structures de gouvernance et de reddition de comptes sont conformes à celles du secteur privé. La Commission canadienne du blé, une ancienne société d'État, a été réorganisée en 1999 afin de desservir des membres précis en tant qu'instrument de commercialisation (même s'il s'agit d'un monopole) et dotée de structures de responsabilisation et d'un conseil d'administration élu qui reflètent ce fait. Les décisions stratégiques qui auraient été prises par le gouvernement incombent maintenant au conseil d'administration et à ses membres. Tant dans le cas de NavCanada que de celui de la Commission du blé, le gouvernement nomme une minorité de membres au conseil d'administration. Aucun des organismes n'est régi par la LAI, aucune des deux sociétés ne faisant partie du pouvoir exécutif du gouvernement - même si l'on peut soutenir qu'elles remplissent toutes deux une fonction de nature publique.

La Société canadienne du sang est une société privée à but non lucratif, réglementée par Santé Canada et financée par les provinces. Les membres du conseil d'administration sont nommés par les ministres provinciaux de la Santé. Elle n'est pas soumise à un régime d'accès à l'information, mais s'est dotée de politiques volontaires modelées sur les lois fédérale et provinciales sur l'accès à l'information, ainsi que d'un important programme de divulgation. Par exemple, une rencontre par année du conseil d'administration de la Société est publique et elle affiche les procès-verbaux de toutes les réunions du conseil sur son site Web. De plus, un groupe d'intérêt peut faire une présentation publique à l'occasion de n'importe quelle réunion régulière du conseil. Les rapports du Comité (mais pas les ébauches) se trouvent sur le site Web, tout comme les rapports de vérification de l'organisme de réglementation (l'information fournie à l'organisme de réglementation est régie par la LAI). Il existe aussi des programmes d'information précis sur des questions délicates comme " l'étude des dons antérieurs d'un donneur " et " l'enquête sur les produits sanguins transfusés ", que des milliers de Canadiens infectés au VIH, à l'hépatite B ou C ont utilisé pour retracer toutes les transfusions reçues. Elle travaille en étroite collaboration avec les principaux groupes d'intervenants (comme la Société canadienne d'hémophilie) et compte un certain nombre de comités consultatifs de consommateurs et de scientifiques. Son programme d'accès à l'information volontaire est toujours en élaboration, mais comprendra un processus officiel d'appel qui débutera par un ombudsman interne et qui permettra d'interjeter appel auprès d'autorités externes, y compris une contestation judiciaire.

Il est intéressant de noter que la Société canadienne du sang ne semble pas être la cible de demandes d'information de type investigation dont se plaignent les organismes d'État - les demandes qui " vont à la pêche " à la recherche d'histoires, les demandes qui semblent viser des renseignements commerciaux. Cela est quelque peu étonnant compte tenu du scandale du sang contaminé qui est à l'origine de sa création. Sa vigoureuse politique de divulgation explique peut-être en partie ce phénomène.

En règle générale, les sociétés d'État interviewées n'avaient pas investi dans de tels programmes exhaustifs de divulgation, même si elles répondent toutes aux demandes, fournissent les rapports annuels requis, se conforment aux exigences réglementaires et ont mis en place des mesures pour communiquer avec le public sur des questions délicates comme les opérations courantes de l'installation de Chalk River de l'EACL (qui est réglementée par la Commission canadienne de sûreté nucléaire). La Société canadienne des postes offre des services au public en réponse aux problèmes de service et fournit des renseignements de nature courante comme les codes postaux. Elle a aussi un ombudsman qui reçoit les plaintes. Pour ce qui est de l'information corporative, elle essaie d'offrir un niveau de divulgation semblable à celui offert par une société cotée en bourse. Son rapport annuel comprend une section de divulgation et d'analyse. Comme ses concurrents craignent l'interfinancement, le gouvernement l'oblige à inclure dans son rapport annuel l'avis d'un vérificateur pour s'assurer que la société ne s'adonne pas à cette pratique. Un sommaire de son plan stratégique approuvé est aussi déposé au Parlement. Il a déjà été mentionné que la SEE procède présentement, sur une base consultative, à la mise en place d'un système de divulgation qui n'implique pas la LAI.

La responsabilisation des sociétés d'État est assurée de diverses façons. Elles doivent toutes produire des rapports annuels qui sont déposés au Parlement par le ministre responsable et peuvent être invitées à témoigner devant un comité parlementaire. Plusieurs font l'objet de vérifications du vérificateur général. Certaines (SRC, AECL, Société canadienne des postes) sont régies par un organisme de réglementation doté de pouvoir d'enquête. Dans le cas de la SRC, cet organisme de réglementation tient des audiences publiques au cours desquelles les responsables sont interrogés et il peut recevoir des plaintes au sujet desquelles il peut enquêter.

Principes pour les critères

L'accès à l'information est une composante d'un programme global de transparence et d'obligation d'informer le public. Sa caractéristique particulière est la perte de contrôle par l'organisme a) du moment de la communication des renseignements et b) du niveau de regroupement des documents obtenus. Cela signifie, en règle générale, que la Loi sera plus utile aux spécialistes des enquêtes à la recherche des documents utilisés pour les rapports officiels et les décisions, et qui sont en mesure de mettre l'information brute fournie en contexte. Il n'est donc pas étonnant de constater que les principaux utilisateurs de la Loi sont les entreprises, les médias, les politiciens et les chercheurs professionnels. Le recours à la Loi semble être un moyen de jouer au détective, de mettre au jour des documents qui seraient autrement enterrés dans une foule de renseignements, ou les notes et considérations qui ont mené à des décisions. Par conséquent, il est peu probable que la Loi devienne un jour populaire auprès des organisations qui y sont assujetties. Toutefois, les entités qui n'établissent pas de solides programmes de transparence et de divulgation sont plus vulnérables à une interprétation fautive des renseignements obtenus grâce à la Loi.

La Loi sur l'accès à l'information peut contribuer à consolider les régimes de responsabilité des organismes gouvernementaux en offrant au public (ou plus précisément à des groupes du public) un moyen d'aller voir au-delà de l'information organisée. Elle peut compléter les mécanismes de responsabilisation habituels comme les rapports annuels au Parlement, les comparutions devant les comités parlementaires et les audiences réglementaires.

Les principes qui suivent reposent sur la vision que la Loi sur l'accès à l'information est essentiellement un autre mécanisme qui permet d'améliorer la reddition de comptes des organismes gouvernementaux auprès du public.

1. Le principe le plus fondamental favorise l'accès : le public qui, par l'entremise du gouvernement, est propriétaire d'un organisme et le contrôle, exige des normes élevées d'ouverture et de transparence. Par conséquent, en cas de doute, le préjugé doit être en faveur de l'inclusion.
   
   
2. Les organismes régis par la Loi et les raisons pour lesquelles elles le sont doivent être clairs.
   
   
3. Il faut une uniformité afin que le gouvernement puisse décider de façon cohérente de l'inclusion d'un organisme et expliquer et défendre ses décisions en public.
   
   
4. Il faut concilier le " droit de savoir " du public et le risque pour le mandat de l'entité.
   
   
5. La gouvernance a beaucoup évolué depuis l'introduction de la LAI, et il en sera de même au cours des 20 prochaines années alors que le gouvernement élaborera de nouvelles façons innovatrices de réaliser les projets publics. Il faudra suffisamment de souplesse pour permettre au gouvernement de considérer la Loi comme faisant partie d'une approche globale par rapport à la divulgation et à la reddition de comptes.

Critères proposés

Il y a deux grandes approches pour déterminer les critères :

• Une approche fonctionnelle, qui repose sur la prémisse que les entités qui dispensent des services publics devraient, dans l'intérêt de la transparence, pouvoir faire l'objet d'un examen public.
  
• Une approche structurelle, qui suppose que les contribuables ont le droit d'examiner l'information détenue par des entités qui appartiennent ou qui sont contrôlées par le gouvernement en leur nom.

Si l'approche fonctionnelle est retenue, les questions fondamentales à poser afin de déterminer l'inclusion ou l'exclusion des dispositions de la LAI pourraient être les suivantes :

1. L'entité exerce-t-elle une activité de nature publique importante? Par exemple, est-elle responsable de la santé et de la sécurité publiques? De la protection de l'environnement? De la sécurité économique?
   
   
2. L'absence d'accès freinera-t-elle les discussions/débats publics? ¹⁶
   
   
3. Si les réponses à ces questions sont affirmatives, inclure l'entité en prévoyant des dispositions pour protéger certains éléments - comme l'information de tiers.

L'avantage de cette approche réside dans l'insistance sur le fait qu'indépendamment des restructurations que le gouvernement peut entreprendre certaines fonctions demeurent de nature " publique ". La difficulté pour la société d'en venir à une entente sur ce que sont ces fonctions est le problème de cette approche. Par exemple, il y a dix ans, la plupart des gens tenaient pour acquis que les services de navigation aérienne étaient une fonction publique fondamentale; la plupart des pays continuent d'ailleurs à la considérer comme faisant partie des services gouvernementaux. Mais, quel est en fait la fonction de nature publique assurée dans cet exemple - la prestation du service ou l'établissement des politiques, des normes et de la réglementation comme telles du service? Qu'en est-il des services traditionnellement fournis par le secteur privé comme les services bancaires - où l'intérêt public est assuré au moyen d'organismes de réglementation? Il serait difficile d'en venir à une conclusion finale sur de telles questions.

Une approche strictement structurelle permettrait d'éviter ces problèmes en mettant l'accent sur la propriété et le contrôle publics et en posant des questions comme les suivantes :

1. L'entité est-elle financée par le gouvernement, lui appartient-elle à plus de 50 % ou ce dernier offre-t-il des garanties à son égard?
   
   
2. Le gouvernement nomme-t-il plus de 50 % de son conseil d'administration?
   
   
3. Si la réponse à l'une ou l'autre de ces questions est " oui ", l'organisme est inclus - encore ici un nombre limité de dispositions pourraient protéger certaines catégories de renseignements. ¹⁷

Une telle approche a l'avantage d'être claire, cohérente et simple. Mais, surtout, elle tient compte de la réalité, soit que la société moderne exige un niveau élevé de transparence et de responsabilisation de la part des entités qui appartiennent et sont contrôlées par le public par l'entremise du gouvernement. Elle comporte aussi quelques inconvénients. Elle ne règle pas la question de la fonction de nature publique qui est confiée à un type d'organisme qui pourrait être créé à l'avenir, que le gouvernement pourrait ou non contrôler (NavCanada et la Commission canadienne du blé, par exemple, sont différents types d'entités qui s'acquittent de fonctions que plusieurs considèrent " publiques "). Elle ne règle pas la question des fonctions gouvernementales fournies au gouvernement par des entrepreneurs. Elle n'aborde peut-être pas suffisamment l'importance accrue des mandats commerciaux de nombreuses sociétés d'État, ainsi que l'intensité plus grande de la concurrence commerciale. Elle peut aussi laisser croire que la LAI est essentielle à un régime de divulgation alors qu'une fois les exceptions établies, sa valeur pourrait être plus apparente que réelle (c'est ce que souligne Gowlings relativement à la Société pour l'expansion des exportations et à la Banque de développement du Canada). De plus, une approche strictement structurelle traiterait les systèmes judiciaires et législatifs comme le système exécutif. Cependant, la propriété et le contrôle publics demeurent des éléments fondamentaux de toute approche par rapport à la LAI - ce que reconnaît cette simple approche structurelle.

Dans les prochaines sections, une approche mixte est proposée par rapport aux critères. La primauté est accordé à la propriété et au contrôle par le gouvernement, tout en laissant de la place aux exceptions. Des dispositions sont aussi prévues pour les documents des fournisseurs et l'examen de différents types d'entités dans l'avenir. L'approche adoptée par rapport aux organismes de l'exécutif diffère de celle proposée pour les pouvoirs judiciaire et législatif.

Le judiciaire

L'indépendance du pouvoir judiciaire est un principe démocratique de première importance qui est de nature constitutionnelle. Les processus et structures qui le garantissent ont été élaborés avec beaucoup de soins sur nombre d'années. Si le gouvernement décidait d'étendre les dispositions de la Loi au judiciaire, il faudrait le faire avec soin pour éviter toute répercussion négative sur son indépendance. Il faudrait protéger tout ce qui touche aux délibérations et connaissances d'office, aux conseils du personnel, aux rôles et processus de la Cour, aux notes de comités et aux processus de plaintes et d'examen. Cela signifie des exceptions pour tout sauf les questions administratives de base comme les détails sur la façon dont les juges dépensent leur allocation annuelle, ou sur les conférences auxquelles ils assistant (de l'information générale de cette nature est déjà disponible) En fait, l'inclusion du Bureau du commissaire à la magistrature fédérale, tout en excluant toutes les autres fonctions judiciaires, permettrait largement d'en arriver à cette fin.¹⁸ Cette approche serait similaire à celles de l'Alberta et de la C.-B.

La valeur pour la société d'une telle mesure n'est cependant pas évidente. Comme il a déjà été noté, les salaires et allocations des juges sont régis par la Loi sur les juges, et les données globales sur ces dépenses sont publiques. Ce qui n'est présentement pas disponible toutefois c'est, par exemple, comment un juge donné dépense son allocation annuelle (sur des livres, des ordinateurs, des toges?) ou les coûts de réinstallation d'un juge. Si de tels renseignements étaient rendus publics au sujet d'un juge donné - possiblement de manière déformée ou partielle - le juge en question ne pourrait commenter ou expliquer publiquement ou encore apporter des précisions. Il n'est pas question de pratiques répréhensibles par rapport à de telles dépenses puisqu'elles sont limitées par la Loi et contrôlées par un tiers qui est responsable de ce contrôle. Il est plus probable que de tels renseignements répondraient à une certaine curiosité. La question qui se pose est la suivante : la réputation d'un juge et l'irrévocabilité de sa décision pourraient-elles être minées si de tels renseignements étaient rendus publics? De plus, comme il a déjà été souligné, la ligne entre les questions administratives auxquelles la Loi pourrait s'appliquer et l'information qui fait partie de la fonction judiciaire protégée par la constitution n'est pas définie clairement.

Dans les circonstances, il ne semble pas y avoir d'avantages à tenter de soumettre le judiciaire aux dispositions de la LAI. Les juges pourraient souhaiter officialiser un code de divulgation volontaire pour les tribunaux fédéraux et le Bureau du Commissaire à la magistrature fédérale.

Indépendamment de la décision qui sera prise à cet égard, le bureau du juge-avocat général devrait être traité comme le reste du judiciaire relativement à la Loi. Les tribunaux administratifs ont besoin d'une protection précise pour leurs délibérations (ce que d'autres administrations accordent).

Les chambres du Parlement

Le raisonnement appliqué à la fonction judiciaire vaut aussi pour les chambres du Parlement relativement à l'essentiel de leurs travaux et à l'importance de la réputation des députés et sénateurs. Comme le judiciaire, ils ne font pas partie du pouvoir décisionnel du gouvernement. L'immunité parlementaire, tout comme l'indépendance judiciaire, est protégée par la constitution.

Il existe toutefois une énorme différence : sur une question aussi délicate que la Loi sur l'accès à l'information, le public s'attend-il à ce que le Parlement se soumette aux mêmes normes que celles qu'il impose à l'exécutif? Du point de vue du public, les questions risquent de porter sur les allocations pour frais des ministres et sénateurs plutôt que sur les comptes rendus des réunions et sur les recherches entreprises. Par conséquent, le Parlement pourrait soit envisager la possibilité d'étendre l'application de la Loi pour inclure des dispositions assurant l'accès à des questions administratives, soit adopter un programme parallèle actif de divulgation qui fournirait de tels renseignements de manière rigoureuse et opportune.

Un système volontaire de divulgation nécessiterait certains éléments de base :

• Des définitions claires, publiques et rigoureuses de ce qui doit être divulgué concernant les catégories de renseignements, niveaux de détails, opportunité, endroit et format de publication.
  
  
• Il faut aussi définir les processus, rôles et responsabilités pour répondre aux questions, qui seront par ailleurs cohérents dans l'ensemble de l'organisation.
  
  
• Vérification. Il faut prévoir une vérification indépendante du caractère complet, de l'exactitude et de la pertinence des renseignements fournis. Il pourrait, par exemple, y avoir un rapport annuel d'assurance réalisé par une entreprise externe à partir d'un échantillon aléatoire. (Confier ce rôle au commissaire à l'information le placerait en conflit d'intérêt.)
  
  
• Examen. Il faudrait prévoir un examen des plaintes du public - peut-être un comité de pairs. Le même comité pourrait s'assurer que la vérification annuelle est faite et en évaluer les résultats.

La question de l'immunité parlementaire ne devrait pas s'appliquer dans le cas des hauts fonctionnaires du Parlement. Il est difficile de comprendre comment le commissaire à l'information ne pourrait pas (comme il le dit lui-même) être assujetti à la Loi qu'il administre, des exceptions définies étant prévues pour le processus d'enquête et l'information qui lui est fournie par les ministères ainsi qu'un processus d'appel modifié. Dans les faits, il y a peu ou pas d'information essentielle qui ne soit pas déjà divulguée par ces hauts fonctionnaires avec certaines contraintes d'échéancier et de présentation. Ces contraintes exigeraient une protection attentive (particulièrement dans le cas du directeur général des élections, où des modifications parallèles à la Loi sur les élections pourraient suffire) si les divers hauts fonctionnaires étaient régis par la Loi. Une fois ces exceptions définies, l'information qui serait régie par la Loi serait de nature administrative. Il est peu probable qu'il y ait de fréquentes demandes. Dans le cas de plaintes, il est possible que certains hauts fonctionnaires enquêtent sur d'autres.

Sociétés d'État et autres entités de l'exécutif

On peut affirmer que la situation actuelle est une source de confusion puisque l'inclusion ou l'exclusion des sociétés d'État et des autres entités de l'exécutif n'est régit par aucune justification visible.

Il devrait y avoir une liste d'entités régies par la Loi à des fins de transparence et de certitude. De plus, les critères utilisés pour déterminer les entités qui font partie d'une telle liste devraient être publics et l'application des critères à une entité donnée devrait être publiée, avec peut-être une période de contestation au cours de laquelle tant l'entité que les critiques pourraient réagir à la décision.

La séquence suivante de questions est proposée afin de déterminer si les entités devraient être assujetties à la LAI :

1. Propriété et contrôle : Le gouvernement nomme-t-il plus de 50 % des membres du conseil d'administration? Le gouvernement finance-t-il l'organisme en lui octroyant des crédits? Le gouvernement est-il propriétaire de l'entité ou en garantit-il des actions?
   Si la réponse à toutes ces questions est " non ", il est peu probable que la LAI s'applique.
   Si la réponse à l'une de ces questions est " oui ", normalement la LAI devrait s'appliquer.
   
   
2. Fonctions de nature publique : L'entité a-t-elle été créée en vertu d'une loi afin d'exercer une fonction de nature publique relativement à des questions de santé et de sécurité, d'environnement ou de bien-être des Canadiens et Canadiennes?
   Il peut arriver, à l'avenir, que le gouvernement, afin de modifier une fonction qu'il assurait précédemment, ou pour répondre à un nouveau besoin, crée un organisme d'un type particulier dont il ne sera pas propriétaire ou sur lequel il n'exercera pas de contrôle. La pertinence de l'application de la LAI devrait toutefois faire l'objet d'un débat et d'une décision au moment de la création de l'entité.
   
   
3. Ce qu'il faut protéger : Quelles sont les caractéristiques de l'information qu'il faut protéger afin de ne pas compromettre le mandat de l'entité?
   1. Y a-t-il lieu de croire que cette information ne peut être protégée au moyen d'exceptions?
      
   2. Y a-t-il lieu de croire que le mandat fondamental de l'entité serait mis en péril si elle était assujettie à la LAI?
      
      
4. Obligations générales d'information : Y a-t-il des éléments nécessaires à un système permanent d'information qu'une entité devrait être tenue de mettre en place, sans égard à la LAI?
   Cette dernière question n'est pas un critère d'inclusion ou d'exclusion, mais reconnaît que la LAI n'est qu'un élément d'un système global d'information. Elle offre au gouvernement la possibilité d'examiner l'ensemble de la situation d'un organisme donné - particulièrement lorsque, en raison des réponses aux questions 1 à 3, l'organisme n'est pas assujetti à la Loi.

Enfin, même si cela ne s'inscrit pas dans la série de questions proposées pour les institutions, il faut se pencher sur le problème des documents contrôlés par des fournisseurs qui, à la suite de changements au mode de prestation de services, s'acquittent maintenant de fonctions autrefois assumées par le gouvernement (par exemple, en Australie, toutes les fonctions liées aux ressources humaines et aux finances ont été imparties) :

Fonctions imparties : Les documents créés ou gérés par un fournisseur pour des services consultatifs ou de prestation de programmes précis sont-ils une prolongation des fonctions décisionnelles habituelles du gouvernement?
Si tel est le cas, les documents découlant d'un tel marché devraient être considérés comme faisant partie des documents de l'organisme qui octroie le marché.

Quant aux filiales d'organismes de l'État, il conviendrait d'utiliser une approche fondée sur des principes :

1. Lorsque la société-mère est assujettie à la Loi, le critère pour la filiale devrait être le préjudice commercial à la fois pour la filiale et la société-mère : lorsqu'il n'y a aucun risque de préjudice, la filiale devrait être assujettie à la Loi.
2. Lorsque la société-mère n'est pas assujettie à la LAI, peu de raisons pourraient justifier l'assujettissement de la filiale. Elle devrait toutefois faire partie du système de divulgation volontaire de la société-mère.

Conclusion

Il est possible d'étendre la portée de la Loi sur l'accès à l'information relativement aux entités du pouvoir exécutif - qui devraient demeurer le principal point de mire des mesures d'accès à l'information puisqu'elles exercent le pouvoir décisionnel du gouvernement.

De par leur nature, les sociétés d'État et entités semblables ont des mandats quelque-peu contradictoires. Elles sont des instruments des politiques gouvernementales, mais elles doivent parallèlement être en concurrence avec des entités du secteur privé sur le marché. Il y a ici un sérieux problème de culture : des organismes qui désirent réussir dans un contexte commercial doivent se comporter et penser comme des entreprises. La LAI leur rappelle que certaines contraintes les empêchent d'agir et de penser ainsi. Cela peut créer un conflit de nature culturel, ou la perception d'un tel conflit. Les questions de culture ne sont pas insignifiantes pour les organismes et contribuent largement à déterminer le succès ou l'échec des sociétés. C'est pourquoi les sociétés modèles du secteur privé investissent des sommes considérables de temps et d'argent dans la communication et la mise en œuvre de leurs valeurs corporatives. Le défi que la LAI impose aux gestionnaires est de créer une culture qui est à la fois concurrentielle et manifestement digne de la confiance du public. Un système de divulgation actif et vigoureux est un outil essentiel à l'établissement d'une telle culture.

Le rédacteur du présent rapport estime que de trop insister sur la valeur de la Loi pour le Parlement et le pouvoir judiciaire serait une erreur. La présente étude suggère des façons d'aborder la question dans les deux cas. Toutefois, pour ce qui est de la fonction judiciaire, une approche prudente semblerait indiquée - assortie de protections plus claires pour les délibérations des tribunaux administratifs et d'une approche pour le bureau du juge-avocat général qui est compatible avec celle adoptée pour l'ensemble du pouvoir judiciaire fédéral.

Annexe A

Liste des personnes interviewées

Parlement et hauts fonctionnaires du Parlement

Judiciaire

Tribunaux administratifs

Sociétés d'État

Autres entités

Experts externes

Annexe B

Guide d'interview

Introduction

Un des fondements d'un accès à l'information régi par la loi est d'assurer la responsabilisation publique des fonctions et organismes gouvernementaux. Dans le cadre de l'examen en cours de la Loi sur l'accès à l'information et son administration, on a demandé à l'auteur d'examiner la portée de la Loi et d'établir une série de critères pour déterminer quels organismes publics devraient être assujettis à la Loi.

Questions

1. De quels éléments faudrait-il tenir compte dans l'évaluation des pour et des contre de l'assujettissement d'une société, d'un organisme donné ou d'une autre entité à la Loi sur l'accès à l'information?
   
   
2. Pour les personnes interviewées dont l'organisme n'est pas régi par la Loi : Auriez-vous des inquiétudes particulières si votre organisation était assujettie à la Loi sur l'accès à l'information?
   1. Croyez-vous que l'inclusion aurait une incidence sur votre capacité de vous acquitter de votre mandat? Comment? Pouvez-vous en donner des exemples?
      
   2. Croyez-vous que l'inclusion serait une source de difficulté ou d'inconvénients pour vous ou les autres parties concernées?
      
   3. Craignez-vous que certains renseignements de nature délicate ne soient pas protégés adéquatement en vertu de la Loi?
      
   4. Y a-t-il d'autres inquiétudes que souhaitez mentionner?
      
      
3. Question de remplacement à la question #2 pour les personnes interviewées dont l'organisme est déjà régi par la Loi : Compte tenu de votre expérience avec la Loi sur l'accès à l'information, veuillez commenter les effets de ses dispositions sur votre organisation - plus précisément :
   1. Son incidence sur votre capacité de réaliser votre mandat.
      
   2. Comment a-t-elle modifié la façon de prendre des décisions? Pouvez-vous en donner des exemples?
      
   3. A-t-elle eu une incidence - négative ou positive - sur vos relations avec vos clients? Vos partenaires? D'autres parties? Pouvez?vous en fournir des exemples?
      
   4. Quelle en ont été les répercussions administratives?
      
   5. Croyez-vous qu'elle ait eu une incidence sur la responsbilisation globale de l'organisme par rapport au public?
      
      
4. Quelles politiques et procédures sont présentement en place afin d'informer le public?
   1. Y a-t-il des lignes directrices écrites?
      
   2. Conservez-vous des statistiques sur les demandes d'information?
      
      
5. Dans certaines administrations, un large éventail d'organismes publics et semi-publics sont visés par la portée de la loi sur l'accès à l'information, mais certaines catégories de renseignements détenus par ces organismes en sont explicitement exclues.
   1. Que pensez-vous de cette approche?
      
   2. Si cette approche était adoptée pour la Loi sur l'accès à l'information, quels types de renseignements détenus par votre organisation devraient, à votre avis, en être explicitement exclus?
      
      
6. Quels critères suggérez-vous pour déterminer si une entité devrait ou non être assujettie à la Loi sur l'accès à l'information?
   
   
7. Avez-vous d'autres commentaires ou conseils à formuler?
   1. Y a-t-il quelqu'un qu'il faudrait rencontrer dans le cadre de cette recherche?
      
      
8. Merci pour cet entretien.

Renvoi en bas de la page:

1. Dans le cadre d'une interview avec le président de l'Agence de promotion économique du Canada atlantique, il a aussi été question d'Entreprise Cap-Breton, une société d'État qui n'est pas régie par la LAI mais dont il préside le conseil d'administration.

2.Le gouvernement fédéral nomme les juges de la Cour fédérale, de la Cour canadienne de l'impôt, de la Division de première instance et tous les juges de cour supérieure au Canada. Le gouvernement fédéral nomme aussi les neuf juges de la Cour suprême qui sont toutefois distincts sur le plan administratif du Bureau du commissaire à la magistrature fédérale.

3.La Cour suprême (Valente) a déterminé que l'indépendance institutionnelle pour ce qui est des matières administratives se rapportant directement à l'exercice de ses fonctions est la troisième condition essentielle de l'indépendance judiciaire (les autres étant l'inamovibilité de ses membres et leur sécurité financière).

4. Les personnes interviewées croyaient toutes que le caractère irrévocable des décisions judiciaires serait miné par la divulgation des ébauches, notes, conseils du personnel soumis dans le cadre des délibérations. Il pourrait aussi être miné par des renseignements dommageables pour la réputation d'un juge, même si les éléments à l'origine du préjudice s'avéraient sans importance ou sans fondement.

5.Des motifs clairs pour un tel refus de la part des tribunaux administratifs sont absents de la Loi actuelle. Il y a un précédent où la Cour fédérale a rejeté la demande d'examen du commissaire à la protection de la vie privée relativement au refus du Conseil canadien des relations de travail de divulguer les notes prises par ses membres à l'occasion d'une audience (12 août 1996), sous prétexte que les notes n'étaient pas sous le contrôle du CCRT et que la divulgation irait à l'encontre de l'indépendance et de la liberté intellectuelle de décideurs d'un organisme quasi-judiciaire. Il demeure toutefois que la Loi ne prévoit pas de motifs clairs pour les refus.

6.Les infractions sérieuses sont jugées par des cours martiales. Un nombre important d'infractions mineures au droit militaire font l'objet de procès sommaires présidés par des officiers qui font office de juge. On ne sait pas si la Loi a été invoquée pour avoir accès aux délibérations de ces officiers dans de telles causes. Un autre problème de nature différente a été soulevée par le JAG au sujet du secret professionnel de l'avocat : les agents responsables de l'accès à l'information et peut-être même le commissaire à l'information peuvent revoir les documents des consultations entre des membres du personnel militaire et l'avocat de la défense - que cet avocat soit ou non à l'emploi du Canada. Cela est considéré comme une violation de privilège.

7. La Bibliothèque du Parlement diffère de la Library of Congress qui a adopté un code volontaire modelé sur la Freedom of Information Act. La Library of Congress (tout comme la Bibliothèque nationale du Canada) est un service d'archivage pour les livres publiés aux États-Unis. Une fonction distincte de recherche du Congrès s'apparente davantage à la Bibliothèque du Parlement et n'est pas soumise à un tel code volontaire.

8. D'autres solutions à ce problème sont aussi possibles. Par exemple, la C.-B. et l'Alberta prévoient la nomination d'un arbitre pour examiner les plaintes contre le commissaire en tant que dirigeant d'un organisme public. Il faudrait toutefois qu'un tel mécanisme tienne compte des limites des pouvoirs du commissaire et du fait que le processus normal d'appel est la cour fédérale.

9.Énergie atomique du Canada Ltée, la Société canadienne des postes, la Société Radio-Canada, la Société d'expansion du Cap-Breton et la Société pour l'expansion des exportations. Une interview a été menée avec la Commission canadienne du blé.

10.La Banque de développement du Canada, la Société immobilière du Canada Limitée, la Société du crédit agricole, la Commission de la capitale nationale, le Musée des beaux-arts du Canada, la Monnaie royale du Canada. De plus, l'interview avec l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (un ministère fédéral régi par la Loi) a été une source d'information sur cet organisme et la Société d'expansion du Cap-Breton.

11. À l'encontre de cette thèse, leurs concurrents pourraient faire valoir le fait que l'actif financier des sociétés d'État leur est fourni sans frais et que, dans la plupart des cas, le gouvernement garantit le passif éventuel.

12.L'examen externe (prescrit par la loi), qui a été fait par Gowlings, comprenait de vastes consultations avec les partenaires de la SEE. Ses conclusions, y compris celles concernant la SEE et la LAI, ont été examinées par le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international et cette recommandation a été acceptée, d'abord par le Comité, puis par le gouvernement. Gowlings a noté que les obligations de divulgation de la SEE aux termes de la loi actuelle étaient pratiquement inexistantes, la Société n'étant ni régie par la LAI ni par une loi provinciale sur les valeurs mobilières qui s'applique aux sociétés cotées en bourse comme les banques. C'était là le fondement de la recommandation relativement à un vaste programme d'information volontaire que la SEE met présentement en place. Pour ce qui est de LAI, Gowlings a examiné la Banque de développement du Canada et en est venu à la conclusion que l'exception précise relativement aux documents de tiers de sa loi habilitante signifie qu'elle peut protéger précisément les documents que les demandeurs risquent le plus d'exiger. Elle a donc les inconvénients de la LAI sans profiter des avantages d'une plus grande transparence. C'est pour cette raison que Gowlings a recommandé un modèle différent de divulgation de renseignements pour la SEE.

13.Quatre critères régissent l'inclusion à la liste de cette annexe des sociétés d'État commerciales : elles doivent opérer dans un environnement concurrentiel, ne pas dépendre normalement de crédits pour leur fonctionnement, offrir habituellement un rendement sur les capitaux propres et il doit y avoir une expectative raisonnable qu'elles verseront des dividendes.

14.Un mandataire de Sa Majesté jouit des mêmes immunités, privilèges et prérogatives que l'État et peut engager la responsabilité de l'État par ses actions. Un mandataire peut donc conclure des marchés au nom de l'État ou de la société et les biens détenus au nom du mandataire appartiennent à l'État. Une société d'État mandataire ne peut être poursuivie.

15.Le président de l'APECA estime que la SECB devrait, en fait, être assujettie à la LAI - tant que les dispositions actuelles relativement à la protection des renseignements de tiers seront maintenues. Il ajoute deux mises en garde : une certaine protection pour les délibérations du conseil d'administration (dans de petites collectivités, il serait difficile d'intéresser des membres à faire partie de conseils d'administration si l'orientation du vote des personnes sur des projets donnés pouvait être connue) et la protection contre une application rétroactive de la Loi.

16.Cette question s'inspire de la pensée de Alasdair Roberts, professeur agrégé de la School of Policy Studies de la Queen's University.

17.Les critères établis par règlement en Alberta vont dans le sens de ces questions.

18.Les neuf juges de la Cour suprême ne relèvent pas du bureau du commissaire.