Rapport 22 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

ENQUÊTE MENÉE AUPRÈS DES SERVICES D’ACCÈS À L’INFORMATION DES INSTITUTIONS FÉDÉRALES

Publié: juin 2002

Yvon Gauthier Inc.

Table des matières

1. Contexte
2. Méthodologie
3. Constatations

• Examiner le profil des utilisateurs de la loi
• Relever les critères qui, de l’avis des coordonnateurs de l’accès à
  l’information, sont assimilés à des demandes frivoles, vexatoires
  ou abusives
• Prendre connaissance des objectifs et exigences de la Loi sur
  l’accès à l’information concernant les fonctionnaires fédéraux et
  les comprendre
• Établir les étapes suivies lors du traitement des demandes d’accès
• Déterminer les facteurs qui influent sur la complexité des demandes
  d’accès
• Évaluer les postes du personnel de l’AI dans les institutions

ANNEXE 1 - Questionnaire
ANNEXE 2 - Comparaison des profils d’utilisateurs de la loi
ANNEXE 3 - Critères qui, de l’avis des coordonnateurs de l’accès à
l’information, sont assimilés à des demandes frivoles, vexatoires
ou abusives
ANNEXE 4 - Prendre connaissance des objectifs et exigences de la Loi sur
l’accès à l’information concernant les fonctionnaires fédéraux et
les comprendre
ANNEXE 5 - Établir les étapes suivies lors du traitement des demandes d’accès
ANNEXE 6 - Déterminer les facteurs qui influent sur la complexité des demandes d’accès
ANNEXE 7 - Évaluer les postes du personnel de l’AI dans les institutions

Contexte

Le Groupe d’étude de l’accès à l’information (appelé le « Groupe d’étude ») a fait appel aux services de Yvon Gauthier Info-Training/Formation pour recueillir de l’information concernant différentes questions touchant la collectivité de l’accès à l’information (AI) qui étaient sous étude afin d’approfondir les renseignements déjà disponibles.

Méthodologie

Dès le début du projet, le Groupe d’étude a déterminé six secteurs où ils voulaient obtenir de l’information supplémentaire auprès de différentes institutions fédérales. Ces six secteurs d’intérêt sont les suivants :

1. Profil des utilisateurs de la loi :

Le Groupe d’étude voulait avoir une meilleure idée du profil des demandeurs et savoir si ce profil variait d’un ministère à un autre. Les données recueillies portaient notamment sur la proportion des demandes d’accès faites par chaque catégorie de demandeurs, sur la fréquence à laquelle chacune des catégories recourt à la Loi pour demander un accès à l’information et le nombre de dossiers visés par les demandes d’accès que chaque catégorie soumet.

2. Les facteurs qui, selon les coordonnateurs de l’accès à l’information, feraient qu’une demande pourrait être assimilée à une demande frivole et vexatoire ou abusive :

Le Groupe d’étude voulait connaître les critères qui seraient pertinents aux yeux des coordonnateurs de l’accès à l’information pour déterminer si une demande est frivole, vexatoire et/ou abusive, advenant l’ajout d’une telle disposition dans la Loi, ainsi que des exemples pratiques de demandes qui, à leur avis, répondraient à ces critères. On a également demandé aux coordonnateurs d’expliquer pourquoi ils avaient choisi ces critères.

3. Connaissance de l’existence et compréhension des objectifs et exigences de la Loi sur l’accès à l’information chez les fonctionnaires fédéraux :

Le Groupe d’étude voulait savoir comment les fonctionnaires avaient appris l’existence de la Loi sur l’accès à l’information et connaître le profil de l’accès au sein des ministères. Les questions étaient formulées de sorte à évaluer les mécanismes en place dans l’échantillon, pour informer les gestionnaires et les employés de l’existence et des exigences de la loi. Les questions visaient également à déterminer l’importance accordée à la Loi sur l’accès à l’information par le comité de la haute direction de l’organisme et à quelle fréquence des questions touchant l’accès à l’information (AI) étaient à l’ordre du jour des réunions du comité de la haute direction de l’organisme.

4. Mappage du processus d’accès à l’information :

Le Groupe d’étude voulait en savoir plus au sujet du traitement des demandes dans les ministères. Afin de décrire les différentes méthodes utilisées dans les organismes fédéraux, les questions étaient formulées de sorte à décrire chacune des étapes du traitement des demandes d’accès routinières et complexes. Une attention particulière a été accordée aux étapes et aux principaux acteurs du processus d’approbation, ainsi qu’aux délais normaux prévus pour l’approbation de demandes d’accès. On a demandé aux coordonnateurs d’énumérer les différents outils et ressources administratifs utilisés dans la gestion des dossiers, ainsi que la contribution de ceux-ci.

5. Mesure de la complexité d’une demande d’accès à l’information :

Le Groupe d’étude voulait recueillir de l’information sur les facteurs qui, de l’avis des coordonnateurs, permettraient de distinguer les demandes routinières des demandes complexes. Les questions ont été élaborées en conséquence.

6. Postes et cheminements de carrière des coordonnateurs et analystes de l’accès à l’information :

Le Groupe d’étude voulait obtenir de l’information au sujet du poste et du profil du personnel responsable de l’AI dans les ministères et au sujet de leurs cheminements de carrière dans le gouvernement. Les questions portaient sur les aspects suivants des postes des coordonnateurs et analystes de l’AI :

• Origine professionnelle et cheminement de carrière type;
• Poste, titre, classification et niveau du poste;
• Emplacement du bureau de l’AI dans l’organisation (combien de pas le séparent du niveau le plus élevé de direction);
• Accès à la haute direction (facilité et fréquence);
• Délégation de pouvoir et comment il s’exerce vraiment;
• Autre information demandée expressément par le Groupe d’étude.

Afin de nous acquitter de notre mission d’enquête, des petits, moyens et grands ministères et organismes suivants ont été choisis au hasard pour constituer un échantillon représentatif :

Agence canadienne de développement international
Solliciteur général du Canada
Transports Canada
Développement des ressources humaines Canada
Agence canadienne d’inspection des aliments
Agence des douanes et du revenu Canada
Citoyenneté et Immigration Canada
Affaires indiennes et du Nord Canada
Défense nationale Ministère des Finances
Service correctionnel du Canada
Ministère de la Justice
Archives nationales

On a communiqué par téléphone avec les coordonnateurs de l’AI en leur demandant s’ils acceptaient de répondre à des questions pour permettre de recueillir de l’information concernant les six secteurs choisis par le Groupe d’étude de l’accès à l’information. On a fait parvenir un exemplaire du questionnaire aux institutions qui ont accepté de participer à l’exercice. Les réponses ont été obtenues, dans certains cas, par des entrevues éléphoniques subséquentes avec des représentants des ministères et organismes, ou elles ont été fournies par écrit. Le gestionnaire de projet a étudié les réponses et, au besoin, l’enquête a été poussée plus loin afin de clarifier certains renseignements. Pour faciliter la consultation et les comparaisons, les réponses fournies par chacun des répondants ont été regroupées sous six tableaux (voir annexes 2 à 7) représentant les six secteurs.

Constatations

1. Profil des utilisateurs de la loi – ANNEXE 2

Le but de la section un du questionnaire (ANNEXE 2) était de préparer un profil des catégories de demandeurs dans les institutions interrogées. Dans la mesure de possible, on a donné le pourcentage de demandes reçues dans chaque catégorie, le volume approximatif des dossiers traités par chaque catégorie, le nombre de demandeurs dans chaque catégorie, ainsi que le nombre de plaintes reçues.

L’information reçue démontrait que le profil des demandeurs variaient considérablement d’une institution à une autre. Par exemple, en 1999, les médias comptaient pour 10 % des demandes à l’échelle du gouvernement, mais la proportion des demandes variait de 0,5 % dans une institution à 44 % dans une autre. L’importante différence de clientèle pourrait influer randement sur l’élaboration de stratégies afin d’offrir de l’information par d’autres moyens.

Dans la plupart des cas, les répondants n’étaient pas en mesure de fournir toute l’information demandée dans la première section du questionnaire parce que l’information concernant, par exemple le nombre de pages traitées en réponse à une demande, n’est pas toujours consignée. À l’exception de l’information au sujet des plaintes se trouvant dans les rapports annuels, aucun des ministères ne tenaient des statistiques sur la quantité de demandes faisant l’objet de plaintes ou sur le nombre de demandeurs qui avaient déposé des plaintes.

2. Les facteurs qui, selon les coordonnateurs de l’accès à l’information, pourraient être assimilés à des demandes frivoles et vexatoires ou abusives – ANNEXE 3

Contrairement à la plupart des lois des provinces et des autres pays, la Loi sur l’accès à l’information ne contient pas de disposition concernant les demandes frivoles et vexatoires. Cependant, le Groupe d’étude a remarqué que cette notion revenait souvent dans les discussions au sujet de la Loi. Le but de la deuxième section du questionnaire (ANNEXE 3) était de déterminer les facteurs qui, de l’avis des coordonnateurs de l’accès à l’information, eraient qu’une demande pourrait être assimilée à une demande vexatoire ou abusive. Les coordonnateurs devaient également donner une courte explication à cet égard. La moitié des coordonnateurs de l’accès à l’information qui ont répondu au questionnaire ont affirmé, qu’en l’absence de disposition concernant le caractère frivole, vexatoire ou abusif d’une demande, ils n’étaient pas en mesure de déterminer les facteurs s’appliquant et que toutes les demandes étaient, et continueront d’être, traitées.

Les autres coordonnateurs interrogées ont donné des exemples de situations ou de critères qui, à leur avis, seraient susceptibles de déterminer qu’une demande est frivole, vexatoire ou abusive, si de telles dispositions étaient prévues dans la Loi. Plusieurs coordonnateurs ont fait référence à des demandes répétitives de volumes importants de dossiers déjà fournis aux demandeurs qui ont pour but de nuire aux opérations gouvernementales ou de les paralyser. Un coordonnateur a parlé de situations où des demandeurs habituels ne payaient jamais la note pour les photocopies et n’examinaient même pas les documents une fois que le dossier complet avait été préparé. Un autre a parlé d’une situation semblable où il a fallu un an pour traiter la demande. Cependant, après avoir consulté la première série de documents, le demandeur ne s’est jamais représenté pour prendre connaissance du reste de l’information.

Les demandes inintelligibles, portant notamment sur des extra-terrestres, comptaient également parmi les demandes pouvant être considérées comme étant frivoles, vexatoires ou abusives. Dans certains ministères, on connaît bien des demandeurs qui pensent que le gouvernement les surveille et qui demandent à répétition les mêmes documents à leur propre sujet. Certaines de ces demandes sont présentées en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, mais souvent elle donne lieu à de nombreuses demandes d’accès à l’information concernant la même correspondance.

Selon une institution, il faudrait établir que le demandeur avait l’intention de faire une demande vexatoire ou abusive et non pas que la demande en soi est vexatoire ou abusive.

En général, on s’entendait pour assimiler une demande frivole ou vexatoire à une demande où le demandeur ne manifestait aucun intérêt pour l’information fournie dans le cadre de la demande. Cependant, dans la plupart des cas, cela ne peut être évalué que de manière ponctuelle.

De l’avis général, les demandes vexatoires et frivoles sont rares, mais elles ont une incidence importante sur la perception de l’AI dans la fonction publique. Un problème plus commun semble être la charge excessive que représentent certaines demandes qui monopolisent les ressources (financières et humaines) de l’institution.

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