Rapport 22 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

ENQUÊTE MENÉE AUPRÈS DES SERVICES D’ACCÈS À L’INFORMATION DES INSTITUTIONS FÉDÉRALES

3. Mécanismes en place pour favoriser la sensibilisation à l’égard de l’AI et pour informer la haute direction et autres employés au sujet de leurs rôles et responsabilités en vertu de la Loi sur l’accès à l’information – ANNEXE 4

L’information recueillie des répondants énumérait les mécanismes en place pour informer les employés et les encourager à se conformer aux conditions et à l’esprit de la Loi. Il s’agissait d’évaluer l’information au sujet du niveau de participation du personnel de programme, ainsi que du niveau et de la fréquence de participation des cadres supérieurs au processus d’AI.

• Mécanismes en place pour informer et encourager les employés à se conformer aux conditions et à l’esprit de la Loi.

La plupart des répondants ont affirmé que les employés, ainsi que la haute direction, avaient droit à de la formation ou des séances de sensibilisation, mais que la fréquence et le niveau de celles-ci variaient considérablement.

Les séances d’information, et non la formation formelle offerte par la section de l’AI, semblent être la méthode de choix pour informer et encourager les employés au sujet de la Loi sur l’accès à l’information. Dans la plupart des cas, ces séances de sensibilisation ou d’information sont offertes à titre volontaire. Seuls trois répondants ont été informés qu’elles étaient obligatoires et un de ceux-ci pensaient qu’elles étaient obligatoires pour tout le personnel (les autres pensaient qu’elles étaient obligatoires pour le niveau EX [direction] seulement). Un répondant a affirmé qu’aucune formation n’avait été offerte depuis un an et demi en raison d’une pénurie de ressources et du nombre accru de demandes reçues. Cet organisme vient cependant d’embaucher un agent qui devrait être en mesure d’offrir des séances de formation dans des délais convenables.

La participation obligatoire et régulière (annuelle) de tous les employés d’une institution à des séances de formation/information renforcerait l’importance des principes de la Loi. Il incombe à tous les fonctionnaires de se conformer aux principes de la Loi. Fait intéressant, une seule des institutions répondantes a mentionné qu’elle travaillait en vue d’inclure les fonctions liées à l’AI dans l’ensemble des descriptions de travail du ministère. Comme l’a fait remarquer l’une des institutions, il est fort peu probable que des employés délaissent leurs tâches principales et prennent ce temps pour assister à des séances de formation et d’information sur l’AI sans y être obligés. Dans le cas cité, les cadres supérieurs qui étaient inscrits à de la formation ne se présentaient pas, mais envoyaient plutôt leurs adjoints administratifs. Par conséquent, il est également fort improbable qu’un employé délaisse ses tâches principales et prenne ce temps pour lire 35 pages d’un guide d’utilisateur de l’AI.

Un ministère a mis au point une approche novatrice pour encourager son personnel à participer aux séances de formation et d’information. Au cours des trois dernières années, cette institution a créé un groupe séparé au sein de l’unité de l’AI qui se consacre exclusivement aux séances de formation et d’information pour l’institution. En mars de chaque année, le SMA responsable de l’AI envoie une note aux cadres supérieurs les informant des séances de formation offertes en matière d’AI et les enjoignant à encourager leur personnel à y participer. Environ six mois après l’envoi de la note, un rapport est publié à l’intention des gestionnaires concernant la formation qui a été donnée ou qui doit être donnée et à qui. Cette institution n’oblige pas les employés à participer aux séances, mais le coordonnateur adjoint de l’AI a affirmé que l’influence des pairs était plus efficace que la participation obligatoire pour inciter les cadres supérieurs et leur personnel à participer.

Plusieurs répondants disent recourir aux personnes-ressources/représentants de l’AI au plan opérationnel afin d’informer et d’encourager les employés à se conformer aux conditions et à l’esprit de la Loi. Dans la plupart des cas, ces personnes-ressources reçoivent trois jours de formation formelle sur la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Même si cela permet d’assurer une présence de la Loi au plan opérationnel, son efficacité à titre d’outil est tributaire de l’appui et de l’importance que les cadres intermédiaires et supérieurs accordent aux principes de la Loi.

• Niveau de participation du personnel des programmes au processus de l’AI

Selon une forte majorité de répondants, le personnel de programme (bureau de première responsabilité) n’est pas tenu d’appliquer les exemptions aux demandes. Étant donné que la plupart des institutions interrogées n’imposent pas de formation obligatoire, il est probable que leurs employés ne connaissent assez bien la Loi pour proposer des exemptions particulières. Ils ne sont pas tenus de proposer des exemptions particulières, par contre ils doivent informer le bureau de l’AI des demandes portant sur des questions sensibles et fournir toute autre information nécessaire au traitement d’une demande. Certains répondants ont également fait valoir que le personnel des programmes joue un rôle dans l’approbation des documents communiqués ou des exemptions. Quatre répondants ont affirmé que le personnel des programmes de leurs institutions devaient appliquer des exemptions particulières. Fait intéressant, deux de ces institutions établissaient un lien direct entre le niveau de formation offert et la qualité d’application des exemptions par le personnel des programmes.

• Niveau de participation des cadres supérieurs au processus de l’AI

En général, la participation de la haute direction semble plus réactive que proactive. Ils traitent habituellement de demandes particulières et leur participation dépend donc des enjeux. Les demandes sont soumises à leur attention seulement s’ils doivent être informés des enjeux. Dans certaines institutions, c’est la haute direction qui demande de voir les documents avant qu’ils ne soient communiqués. À partir de rapports sur les nouvelles demandes qui sont préparés à leur intention à intervalles réguliers, ils choisissent les dossiers qui les intéressent. Le niveau de participation de la haute direction ne dépasse normalement pas certains dossiers et enjeux particuliers.

Cinq répondants ont déclaré que la haute direction participait activement au processus de l’AI et qu’elle prenait part, d’une manière quelconque, au traitement des dossiers de leur ministère ou organisme. Néanmoins, dans la plupart des cas, la participation des hauts cadres semble limitée au traitement de dossiers et des enjeux découlant de ceux-ci. Quant à savoir quels critères devraient servir à déterminer les questions devant être soumises à l’attention des cadres supérieurs, la plupart des répondants ont fait état de critères portant sur des dossiers particuliers ou des questions liées à ceux-ci. Les mêmes critères s’appliquent aux mécanismes pour les rapports. Que ceux-ci prennent la forme de réunions hebdomadaires avec les hauts cadres, de rapports sur les demandes sensibles reçues, d’avis et de breffages sur des dossiers particuliers, pour n’en nommer que quelques-uns, les mécanismes sont tous axés sur les enjeux soulevés par certaines demandes. Seuls trois répondants ont mentionné des rapports sur le rendement qui mesuraient l’observation de la Loi. Dans ces institutions, la haute direction ne semblaient pas s’intéresser seulement à la gestion des dossiers particuliers, mais également au respect de la loi et au rendement.

Fait intéressant, un répondant a déclaré que la haute direction de son institution s’intéressait grandement à l’AI, et non seulement aux questions particulières. Le sous-ministre s’intéresse beaucoup au rendement de son ministère afin que celui-ci offre des services de qualité en matière d’AI. La haute direction de cette institution reçoit un rapport hebdomadaire sur le rendement (rapport en retard/dans les délais) pour les différentes directions et régions. Une fois par année, le sous-ministre informe également le Commissaire à l’information par écrit du rendement de son institution au cours de l’année, ainsi que de toute initiative en matière d’accès lancée et du plan des activités pour l’année à venir. Il est important de mentionner que l’institution a été visée, il y a plusieurs années, par une fiche de rendement du Commissaire à l’information, ce qui pourrait expliquer l’intérêt accru du sous-ministre et des cadres.

Il est prudent de dire que l’administration et l’adhésion à la Loi sur l’accès à l’information ne reçoivent pas une très grande attention en comparaison d’autres dossiers stratégiques ou opérationnels relevant des institutions. Des séances d’information et de formation sont données, mais à titre volontaire seulement.

4. Étapes suivies dans le traitement d’une demande d’accès – ANNEXE 5

• Étapes suivies dans le traitement d’une demande d’accès

En général, les répondants ont fait état des mêmes étapes à suivre dans le traitement de demandes routinières, mais des différences ont été décelées à l’étape de l’approbation. Plusieurs répondants ont parlé de processus d’approbation distincts pour les questions sensibles. Dans tous ces cas, le bureau de l’AI traite le processus d’approbation des questions non-sensibles. Le processus d’approbation des demandes touchant des questions sensibles n’est plus du ressort du bureau de l’AI et exige l’approbation au niveau d’un directeur ou d’une instance supérieure. En revanche, les autres répondants ne font pas de distinction entre les demandes touchant des questions sensibles et autres.

• Principaux acteurs du processus d’approbation pour les demandes sensibles et autres

Il faut mentionner que tous les répondants ont fait état de la participation des mêmes acteurs au processus d’approbation. Certains répondants ont souligné que l’approbation des dossiers (sensibles ou non) relevait du sous-ministre ou sous-ministre adjoint ou du Vice-président/Président. Seulement trois répondants ont mentionné le coordonnateur de l’AI comme responsable unique de l’approbation des questions sensibles ou non. Cela semblerait aller dans le sens des observations faites dans la section précédente au sujet de la participation de la haute direction seulement sur les questions particulières. Compte tenu des structures hiérarchiques de rapport en place dans les institutions interrogées et de la difficulté pour le bureau de l’AI et le bureau de première responsabilité (BPR) de comprendre les préoccupations de l’un et de l’autre, il n’est pas étonnant que, pour les demandes portant sur des questions sensibles, leur rôle se limite à faire des recommandations et à donner des avis à l’étape de l’approbation.

Fait intéressant à mentionner, l’une des institutions interrogées a embauché un conseiller en communication qui travaillait au sein du bureau de l’AI et uniquement pour celui-ci. Ce conseiller en communication assure le suivi des questions potentiellement sensibles tout au long du processus d’AI, et il est en mesure de répondre adéquatement aux besoins en matière de communication du ministre, en préparant les breffages, les notes pour la période de questions et les plans de communication dans les délais prescrits. Ceci permet d’assurer que le processus de traitement du dossier se déroule sans problèmes et passe facilement les étapes d’approbation. Il s’agit d’une institution qui reçoit un volume important de demandes. Cependant, il ne serait peut-être pas possible pour les organismes recevant un petit volume de demandes d’embaucher un tel conseiller. Ce concept est toutefois intéressant et pourrait assurer que le ministre a ce qu’il lui faut pour répondre aux questions tout en respectant les délais prescrits par la loi.

• Temps consacré à l’approbation des demandes sensibles et autres

Le temps consacré à l’approbation des demandes varie d’une institution à une autre. Dans certaines institutions, il faut plus de temps pour approuver les demandes sensibles, alors que dans d’autres, il n’y a pas de différence. Le temps consacré à l’approbation dans les institutions qui ne font pas de différence entre les demandes sensibles et autres varie entre dix minutes dans une institution à une moyenne de 38 jours dans une autre. Cette dernière institution a expliqué que le personnel des programmes avait quatre jours pour approuver les documents communiqués, et qu’ensuite on procédait à une analyse d’impact, ce qui prenait en moyenne 34 jours. Compte tenu des délais serrés prévus par la Loi, il est probable que cette institution ait de la difficulté à respecter les délais prescrits. Seulement deux institutions ont fait état d’une distinction entre le temps consacré à l’approbation des demandes sensibles par rapport aux autres. La première institution estimait à deux jours le temps nécessaire à l’approbation de demandes non sensibles, et à quatre, l’approbation des demandes sensibles. Quant à la deuxième, elle affirmait qu’il fallait une journée pour faire approuver des demandes non sensibles et 13 jours pour les demandes sensibles.

• Outils ou ressources utilisés pour aider à la gestion et au traitement des demandes

Une majorité de ministères utilisent le logiciel ATIP Flow, une base de données créée spécifiquement pour aider à la gestion et au traitement des demandes d’AI. Ce logiciel permet de gérer le processus d’AI et de créer de nombreux rapports d’étape sur le rendement dont les coordonnateurs de l’AI se servent pour assurer l’efficacité du processus d’AI. Plusieurs ministères et organismes estiment également que les lignes directrices du Conseil du Trésor, ainsi que les lignes directrices et les procédures internes, sont des outils importants.

5. Facteurs qui influent sur la complexité des demandes d’accès – ANNEXE 6

Les répondants ont fourni une panoplie de réponses relativement aux facteurs qui influent sur la complexité des demandes d’accès. Fait intéressant à mentionner, une seule des institutions interrogées a instauré des lignes directrices formelles classant les demandes selon quatre niveaux de complexité. En répondant au questionnaire, pour décrire ce qu’ils considèrent être des demandes dont le niveau de complexité est élevé, moyen et faible, les répondants ont utilisé des facteurs tels que le volume des dossiers à traiter (uniformité de l’examen), le caractère sensible des questions, le nombre de consultations avec des parties externes et les types d’exemptions s’appliquant aux dossiers.

Entre cinq et huit répondants ont affirmé qu’un important volume de documents influent sur la complexité d’une demande. Ils estiment qu’il est plus difficile de maintenir un niveau d’uniformité dans l’examen et de l’application des exemptions et des exclusions lorsque la demande vise de nombreux documents. Il faut accorder une plus grande attention et plus de temps pour s’assurer que l’examen est uniforme tout au long du processus. La plupart des répondants ont attribué un niveau de complexité élevé aux demandes faisant appel à un volume élevé de documents, alors que les demandes ne faisant appel qu’à un faible volume de documents étaient considérées comme étant moins complexes.

Bien que la source d’une demande ne devrait pas influer sur la manière dont les exemptions sont appliquées, une attention particulière est souvent accordée aux demandes émanant des médias, de partis politiques ou de catégories des demandeurs influents. Plusieurs répondants ont affirmé que la source de la demande pourrait avoir une incidence sur sa complexité. La complexité de ces demandes est accrue lorsque les institutions tentent de se préparer aux répercussions potentielles suite à la divulgation de documents susceptibles d’attirer l’intérêt du public. Le personnel des programmes doit coordonner et préparer les notes d’information, les fiches pour la période de questions et les plans de communication afin que le Ministre et/ou sa haute direction soit en mesure de faire face aux questions découlant de la divulgation de renseignements. On peut demander aux analystes de l’AI d’indiquer les dossiers qui nécessitent une telle préparation et de participer à la préparation du matériel d’information.

Les consultations avec des tiers, autres institutions gouvernementales et autres administrations, peuvent être un facteur déterminant de complexité. Les demandes qui font appel à des consultations avec d’autres parties exigent de plus longues démarches. Les analystes doivent d’abord déterminer l’information qui pourrait nécessiter une consultation. Il n’est pas toujours évident de savoir quelle information devrait faire l’objet de consultations. Il arrive souvent que les tiers, autres institutions gouvernementales et autres administrations, ne connaissent pas bien la Loi sur l’accès à l’information, et les analystes doivent fréquemment leur expliquer leurs droits et ceux du demandeur. Les analystes de l’AI ne connaissent pas toujours très bien les sujets traités dans les documents de tiers et doivent en prendre connaissance afin de recommander si le dossier doit être communiqué ou non. D’autres niveaux de complexité s’ajoutent lorsque les tiers demandent à la Cour fédérale d’examiner la décision d’une institution de communiquer des documents de tiers.

Selon plusieurs répondants, la nature des documents demandés et la variété des exemptions et exclusions s’appliquant à l’information contenue dans ces documents sont un facteur déterminant de la complexité des demandes. L’application d’exemptions discrétionnaires est tributaire de la nature des documents demandés. Les analystes de l’AI doivent travailler plus étroitement avec le personnel des programmes, qui connaît mieux les questions et possède une expertise à cet égard, afin de comprendre et d’évaluer le motif pour faire appel à une exemption discrétionnaire. Cet exercice exige souvent de longues négociations avec le personnel des programmes qui a tendance à être trop prudent et à exempter plus d’information qu’il est nécessaire. L’un des répondants a également mentionné que le fait de déceler les documents confidentiels du Cabinet ajoutait à la complexité des demandes reçues par cette institution. Plusieurs de ces documents font partie d’une séquence qui s’étend de l’élaboration initiale de politiques, à un projet de loi et des mémoires au Cabinet. Il est souvent difficile de distinguer lesquels deviennent des documents confidentiels du Cabinet. Les répondants estiment que la complexité des demandes augmente en fonction du nombre d’exemptions et d’exclusions discrétionnaires.

Il est assez surprenant qu’aucun des répondants n’a mentionné les plaintes au Commissaire à l’information comme facteur déterminant de la complexité d’une demande. Le règlement des plaintes dont le Commissaire à l’information est saisi prend généralement beaucoup de temps, surtout lorsque la plainte porte sur les exemptions ou exclusions. Dans ces circonstances, l’analyste de l’AI doit défendre la décision de l’institution d’exempter ou d’exclure de l’information. Ce processus fait souvent appel à des longues négociations entre l’enquêteur, le personnel de programme et l’analyste.

6. Postes du personnel de l’AI au sein d’une institution et cheminement de carrière au sein du gouvernement – ANNEXE 7

Le bureau de l’AI semble occuper une place peu importante au sein des institutions interrogées. La plupart des coordonnateurs de l’AI occupent des postes de cadres de premier niveau et relèvent d’un directeur général. Très peu des coordonnateurs répondants avaient reçu la pleine délégation de pouvoirs pour les décisions en matière d’accès. La plupart ont pleins pouvoirs liés pour les fonctions administratives, alors que d’autres ont des pouvoirs partagés à l’égard des fonctions administratives, ainsi que la délégation de pouvoir pour l’application de certaines exemptions.

Les Coordonnateurs occupent des postes variant de PM 6 à EX1. Les analystes principaux de l’AI sont généralement aux niveaux PM 5 et PM4, alors que les analystes de l’AI se retrouvent aux niveaux PM 3 et PM 4. Afin de répondre à la demande croissante à l’égard d’analystes compétents, plusieurs institutions ont créé des postes d’analystes subalternes de l’AI (PM 1 et PM2).

Quant au cheminement de carrière, les analystes de l’AI proviennent généralement des bureaux de l’AI d’autres ministères. Toutefois, il semble que dans certaines des institutions interrogées, des mesures soient prises afin de recruter à l’extérieur du domaine de l’AI. Un nombre massif de ceux qui ont quitté les institutions interrogées sont allés travailler dans un bureau de l’AI dans une institution fédérale ou pour le Commissaire à l’information ou le Commissaire à la protection de la vie privée. Dans le cas du passage d’un bureau de l’AI à un autre, les départs semblent être motivés par un niveau de classification supérieur.

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