Rapport 19 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

DISPOSITIONS RELATIVES AUX TIERS

DISPOSITIONS DÉROGATOIRES

A. RÉSULTATS D'ESSAIS DE PRODUITS ET D'ESSAIS D'ENVIRONNEMENT -- paragraphe 20(2)

Le paragraphe 20(2) porte que, si les renseignements en cause consistent en résultats d'essais de produits ou d'essais d'environnement, selon les conditions qui sont énoncées à ce paragraphe, le paragraphe 20(1) ne s'applique pas et les renseignements doivent être divulgués, même si cela risque de causer un préjudice à un tiers.

Ce paragraphe a été interprété de façon relativement restrictive, de sorte que les vérifications portant sur les conditions dans les usines et sur les systèmes d'inspection n'ont pas été considérées comme constituant des essais de qualité de produits -- autrement dit, on a estimé qu'il ne s'agissait pas du genre de renseignements devant être automatiquement divulgués en application du paragraphe 20(2) ⁽⁴⁷⁾. Également, si le tiers a payé une institution publique pour que celle-ci effectue des essais et que ces essais se rapportaient à une entreprise commerciale, la dérogation à laquelle est assujettie l'exception à la règle de divulgation ne s'appliquera pas aux résultats obtenus. Ainsi, ce paragraphe ne s'applique pas aux essais de produits effectués par le Conseil national de recherches à des fins commerciales, ni aux essais effectués par un tiers et dont les résultats sont présentés à l'État ⁽⁴⁸⁾.

Selon la Cour d'appel dans l'affaire Société canadienne des postes c. Canada, le paragraphe 20(2) exige la divulgation de renseignements ayant trait à la santé et à la sécurité, l'intérêt public constituant le critère déterminant ⁽⁴⁹⁾. Dans l'affaire Dekalb Canada Inc c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire) ⁽⁵⁰⁾, la Cour fédérale (Section de première instance) a appliqué ce critère. Elle a conclu que Dekalb ne pouvait se prévaloir de l'exception, énoncée à l'alinéa 20(1)c), à la règle de divulgation, étant donné que les renseignements en cause étaient carrément visés par le paragraphe 20(2).

Dans l'affaire Dekalb, le juge Dubé a conclu que les résultats des essais portant sur des échantillons de maïs hybride Dekalb, demandés par un tiers impliqué dans l'une des sept poursuites en dommages-intérêts intentées par des agriculteurs contre Dekalb, devaient être fournis. Dekalb a soutenu que ces renseignements devaient être protégés en vertu des alinéas 20(1)a) et c), tandis qu'Agriculture Canada prétendait qu'ils devaient être divulgués en application du paragraphe 20(2), étant donné qu'il s'agissait de résultats d'un essai de produit. Le juge a conclu que les renseignements étaient carrément assujettis au paragraphe 20(2) et que l'exception à la règle de divulgation ne s'appliquait donc pas. Il a également estimé que ces renseignements ne constituaient pas des « secrets industriels », puisqu'ils ne se rapportaient pas à des travaux de recherche et développement de Dekalb; il s'agissait simplement de la consignation du résultat d'une inspection gouvernementale. La Cour a également conclu que les renseignements n'étaient pas confidentiels, étant donné qu'ils pouvaient être obtenus par observation, quoique l'effort à déployer par l'auteur de la demande serait alors plus grand. ⁽⁵¹⁾, et que les renseignements ont été créés par des institutions publiques consacrant des fonds à la protection du public ⁽⁵²⁾.

B. DÉROGATION FONDÉE SUR L'INTÉRÊT PUBLIC -- paragraphe 20(6)

Aux termes du paragraphe 20(6) de la Loi, le responsable d'une institution publique peut communiquer tout document qui aurait par ailleurs été visé par l'une des exceptions prévues aux alinéas 20(1)b), c) ou d) si la communication est faite pour des raisons d'intérêt public concernant la santé et la sécurité publiques ainsi que la protection de l'environnement, les raisons d'intérêt publique devant en outre l'emporter nettement sur les considérations exposées au paragraphe 20(1).

On a proposé différentes modifications de ce paragraphe, entre autres élargir la portée de la dérogation fondée sur l'intérêt public de façon à permettre la divulgation de secrets industriels lorsque les circonstances le justifient, fonder également la dérogation sur l'impératif de protection du consommateur, et en élargir la portée de façon qu'elle vise toutes les dispositions d'exception contenues dans la Loi, et non uniquement les dispositions relatives aux tiers.

Par suite d'un tel élargissement, le responsable d'une institution aurait le devoir positif de divulguer des documents dans des conditions précises, nonobstant les exceptions applicables par ailleurs. Les lois en la matière en vigueur en Ontario et en Colombie-Britannique comportent une disposition dérogatoire fondée sur l'intérêt public qui porte la divulgation de renseignements comme les conseils stratégiques, l'information portant sur les rapports avec d'autres administrations publiques, les renseignements de tiers, les documents reliés à des intérêts économiques et autres, les documents révélateurs d'un danger pour la santé et la sécurité du public, ainsi que les renseignements personnels, la condition étant que la nécessité de divulguer ces renseignements dans l'intérêt public l'emporte sans conteste sur la fin visée par l'exception. Ces lois prévoient également une dérogation lorsque la divulgation, pour quelque autre raison, est clairement justifiée par l'intérêt public. On peut penser que la portée de cette disposition est suffisamment large pour englober la protection du consommateur. Dans le cas de la loi fédérale, un avis doit être signifié lorsque l'application de la disposition dérogatoire donne lieu à la divulgation de renseignements de tiers. Toutefois, dans la pratique, il est très difficile de démontrer qu'une dérogation s'impose, et il est rare que ce motif soit invoqué pour exiger la divulgation de renseignements.

À l'échelon fédéral, on est réticent à recourir à une disposition dérogatoire fondée sur l'intérêt public, au motif que, s'il en va de l'intérêt public de communiquer des renseignements, on peut croire que ces renseignements auront été communiqués avant qu'une demande en ce sens soit reçue. En dépit du fait qu'une dérogation efficace fondée sur l'intérêt public pourrait concourir à l'atteinte des objectifs qui sous-tendent la Loi, on peut s'interroger sur la façon dont une telle mesure s'appliquerait. Ainsi, en Colombie-Britannique, une dérogation de large portée fondée sur l'intérêt public est prévue, mais il est rare qu'on l'invoque pour exiger la divulgation de renseignements auxquels s'appliquent des exceptions prévues par d'autres dispositions.

En vue de renforcer la dérogation fondée sur l'intérêt public, il serait possible d'incorporer une disposition générale au début de la partie de la Loi où sont énumérées les exceptions, ou encore à l'article 2, qui énonce l'objet de la Loi, dans le but d'obliger les institutions publiques à faire usage de leur pouvoir discrétionnaire pour favoriser l'accès à l'information et l'ouverture plutôt que les exceptions à la règle de divulgation. Toutefois, ici encore, il n'est pas du tout certain qu'une telle modification se traduirait par un meilleur accès à l'information qui serait protégée par ailleurs, puisque ce principe semble déjà être inclus dans la disposition énonçant l'objet de la Loi.

Certains sont d'avis que la dérogation fondée sur l'intérêt public prévue au paragraphe 20(6) devrait être étendue aux secrets industriels, visés à l'alinéa 20(1)a) ⁽⁵³⁾. L'Australian Law Reform Commission a étudié la question de savoir s'il convenait d'étendre la portée d'une dérogation fondée sur l'intérêt public à l'ensemble des exception à la règle de divulgation contenues dans la loi australienne. Elle a observé que la dérogation prévue au paragraphe 20(6) de la loi canadienne s'applique aux renseignements concernant la santé et la sécurité publiques ainsi que la protection de l'environnement. Différentes présentations à la Commission faisaient état d'une opposition à l'adoption d'un critère d'intérêt public; on soutenait qu'une telle disposition pourrait remettre en question la communication à l'État de renseignements commerciaux cruciaux et permettre aux entreprises d'obtenir un avantage indu sur leurs concurrents. La Commission a souscrit à ces arguments et a recommandé que la dérogation ne s'applique qu'au sous-alinéa 43(1)(c)(i), qui prévoit une exception lorsque la divulgation peut causer un préjudice excessif à une entreprise ou à des activités commerciales ou financières. Selon la Commission, les alinéas 43(1)(a), (b) et le sous-alinéa (c)(ii) garantissent la protection de renseignements commerciaux précieux qui, souvent, sont obtenus sans frais par l'administration fédérale dans l'intérêt public. La Commission a conclu que la protection de ces renseignements était essentielle afin que l'État puisse continuer de les obtenir et que leur valeur n'en soit pas diminuée pour autant. Par conséquent, à la suite de l'examen, il n'a pas été proposé de modifier l'article 43 relativement à la dérogation fondée sur l'intérêt public.

L'expérience montre toutefois que cette dérogation a été appliquée avec parcimonie, même dans des administrations publiques, comme la Colombie-Britannique, où elle s'étend à toutes les exceptions. Une disposition dérogatoire de vaste portée ne fait donc pas une grande différence dans les faits, car il est peu probable qu'on l'invoque lorsque l'application des exceptions est justifiée.

De même, le fait d'étendre la dérogation aux secrets industriels permettrait d'établir un équilibre entre l'intérêt public et l'intérêt privé mais aurait probablement peu d'effet dans la pratique. Toutefois, une telle mesure ferait en sorte d'incorporer, jusqu'à un certain point, un critère de préjudice à l'alinéa 20(1)a). La personne voulant obtenir des renseignements pourrait invoquer le paragraphe 20(6) et forcer le tiers à expliquer pourquoi les raisons d'intérêt public justifiant la non-communication devraient prévaloir sur celles justifiant la communication. Bref, pour justifier la non-communication -- et le préjudice pouvant en découler au regard de l'intérêt public --, le tiers devrait sans doute démontrer que la communication lui causerait un préjudice. Les secrets industriels seraient dès lors traités de la même manière que les autres renseignements commerciaux, et il ne serait plus utile de conserver une disposition distincte s'y rapportant.

AVIS AUX TIERS

Résumé des dispositions

Aux termes de l'article 27 de la Loi, le responsable d'une institution publique qui a l'intention de donner communication d'un document pouvant selon lui contenir des renseignements visés à l'article 20 est tenu de donner au tiers intéressé avis écrit de son intention. L'avis doit être fourni s'il est possible de rejoindre le tiers sans problème sérieux.

Il est précisé à l'article 28 que le tiers à qui l'avis est transmis dispose de 20 jours pour présenter des observations sur les raisons qui justifieraient un refus de communication du document. Ce délai semble correspondre à celui accordé dans d'autres administrations, étant même plus long que dans certaines provinces. Ainsi, en Alberta, le tiers ne dispose que de 14 jours pour présenter des observations. Le responsable d'une institution doit, dans les 30 jours suivant la transmission de l'avis en application de l'article 27, rendre une décision quant à la communication, et il doit en aviser le tiers par écrit.

Si le responsable d'une institution publique transmet un avis de son intention de communiquer un document à propos duquel le tiers a présenté des observations conformément à l'alinéa 28(1)a), l'avis doit préciser que le tiers peut exercer un recours en révision en vertu de l'article 44 dans les 20 jours suivant la transmission de l'avis. Le document ne peut être communiqué avant la fin de cette période, ni avant la fin du processus de recours si celui-ci est exercé.

Lorsque le responsable d'une institution publique décide de communiquer le document sur la recommandation du Commissaire à l'information, il doit, conformément à l'article 29, transmettre un avis au tiers à qui il a donné l'avis prévu au paragraphe 27(1) ou à qui il l'aurait donné s'il avait eu l'intention de donner communication du document. L'avis doit faire mention du droit du tiers d'exercer un recours en révision en vertu de l'article 44, dans les 20 jours suivant la transmission de l'avis. Les restrictions applicables à l'égard de la communication du document durant le recours sont les mêmes que celles exposées au paragraphe précédent.

Il est fréquent que les tiers connaissent peu le principe de la Loi et que le concept d'accès suscite en eux un certain malaise. Pour ces raisons, ils sont portés à faire opposition à la divulgation, et ils ne sont aucunement incités à voir la question tranchée rapidement. Il faut envisager cette problématique à la lumière, à la fois, de l'intérêt public lié à l'accès aux renseignements détenus par l'État, et de l'intérêt public que l'on veut protéger au moyen des exceptions à la règle de divulgation. Pour assurer un juste équilibre entre les deux, il faut que les parties aient la possibilité de faire part de leurs observations lorsque leurs intérêts sont en jeu, mais sans que cela retarde indûment la communication des renseignements. Il faut donc que les avis soient transmis de façon économique, que les observations soient présentées et les décisions rendues rapidement, et que les parties soient dissuadées de faire opposition à la communication sans que la chose soit justifiée. Puisque ce sont souvent les tiers qui sont le plus à même d'établir si la communication de renseignements les concernant est visée par les dispositions de l'article 20, il pourrait être de mise qu'ils acceptent la responsabilité de faire part aux décideurs de leurs observations de façon efficiente et rapide.

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47. Gainers Inc. c. Ministre de l'Agriculture (1987), 14 F.T.R. 133, décision confirmée (1988), 20 F.T.R. 79 (C.A.).

48. Manuel du Conseil du Trésor : Accès à l'information, le 1^er décembre 1993.

49. Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1995] 2 C.F. 110, aux pages 124 et 125 (C.A.).

50. Dekalb Canada Inc c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire), [1999] A.C.F. n^o 1690 (1^re instance).

51. Air Atonabee Limited c. Canada (Ministre des Transports) (1989), 27 F.T.R. 194, à la p. 208 (1^re instance).

52. Intercontinental Packers Ltd. c. Canada (Ministre de l'Agriculture) (1987), 14 F.T.R. 142, à la page 147 (1^re instance).

53. Le « projet de loi Bryden » -- Projet de loi C-264 : Loi modifiant la Loi sur l'accès à l'information et d'autres lois en conséquence, 1^e session, 36^e Législature, 46-47 Elizabeth II, 1997-1998.