Rapport 19 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

DISPOSITIONS RELATIVES AUX TIERS

RÉFORME -- SOMMAIRE DES CHOIX POSSIBLES

La conclusion générale tirée de la présente étude est que les dispositions relatives aux tiers constituent un cadre approprié, qui permet d'établir un équilibre entre deux impératifs d'intérêt public, soit, d'une part, la communication des renseignements détenus par l'État, et d'autre part la protection des renseignements commerciaux qui présentent une valeur. Bien que certaines modifications puissent être pertinentes, entre autres à l'égard des dispositions relatives à l'envoi d'avis, l'approche la plus efficace consisterait sans doute à veiller à ce que les tiers soient au courant des obligations de l'État en matière de communication de renseignements, et qu'il sachent que certains de leurs renseignements commerciaux pourraient devoir être divulgués. Une meilleure compréhension de ces obligations pourrait contribuer grandement à la culture de gestion publique ouverte et responsable que la Loi est censée appuyer.

Le Groupe d'étude pourrait juger utile d'envisager les options suivantes en vue de modifier la Loi et d'en améliorer l'application :

1. Alinéa 20(1)a) : le terme « secrets industriels » a été interprété de façon approfondie par les tribunaux et a de ce fait été défini clairement pour l'application de la Loi. Par conséquent, on peut croire qu'il n'est pas utile de définir explicitement ce terme dans la Loi. Le Groupe d'étude pourrait toutefois examiner la possibilité qu'une telle définition fasse comprendre aux tiers la portée restreinte du terme et les aide à se conformer à la Loi.

2. Le Groupe d'étude pourrait également envisager d'abroger carrément l'exception au titre des « secrets industriels », au motif que ces renseignements sont généralement visés par d'autres dispositions portant une exception à la règle de divulgation. Il faut cependant observer que, lors de l'examen de l'article équivalent contenu dans la loi australienne, les institutions publiques et les entreprises étaient opposées à une telle mesure, faisant valoir que l'exception est nécessaire pour garantir la protection des droits de propriété intellectuelle. Dans la perspective australienne, cette exception a été jugée essentielle en vue de maintenir la protection de l'information présentant une valeur commerciale sans être liée à l'entreprise ou à des activités professionnelles.

3. Paragraphe 20(6) : on pourrait modifier ce paragraphe pour qu'il s'applique également au titre de la protection du consommateur et qu'il vise les secrets industriels; il serait aussi possible d'en étendre la portée de façon qu'il englobe toutes les dispositions d'exception contenues dans la Loi, et non uniquement celles qui concernent les renseignements de tiers. L'expérience acquise dans les administrations publiques où existent des dispositions dérogatoires de portée générale fondées sur l'intérêt public tendrait a indiquer que ces dispositions sont rarement appliquées. Le critère prévu actuellement est rigoureux, et il est rare que les requérants puissent démontrer que l'intérêt public découlant de la divulgation l'emporte sur l'intérêt public et l'intérêt privé justifiant l'exception dans le cas des genres de renseignements protégés. Si l'application de la dérogation devait être élargie, il serait possible d'inclure une disposition générale au début de l'exception pour obliger les institutions publiques à se prévaloir de leurs pouvoirs discrétionnaires de manière à appuyer l'accès à l'information plutôt que les exceptions. Autrement dit, la norme utilisée aux fins d'application de la dérogation fondée sur l'intérêt public serait expressément assouplie.

4. Le fait d'étendre l'application de la dérogation aux secrets industriels permettrait de parvenir à un équilibre entre les intérêts qui sous-tendent la divulgation et l'exception. Par contre, cela ne ferait probablement pas une grande différence dans la pratique si l'on considère le critère rigoureux auquel est assorti l'application de la dérogation fondée sur l'intérêt public. Également, l'application de la dérogation aux secrets industriels reviendrait à associer un critère de préjudice à l'alinéa 20(1)a), et les tiers qui voudraient éviter que la dérogation s'applique devraient démontrer que la divulgation risque de leur causer un préjudice. La Loi porte expressément que les secrets industriels ne sont pas assujettis à un critère de préjudice, et il faudrait examiner à fond la possibilité d'inclure indirectement un tel critère avant d'apporter des modifications de ce genre.

5. Dispositions relatives aux avis : les exigences en matière d'avis peuvent imposer un fardeau indu aux institutions publiques lorsque la divulgation de renseignements peut mettre en jeu les intérêts de nombreux tiers. Les retards entraînés par la nécessité de signifier un avis à chaque tiers en particulier peut avoir des conséquences marquées lorsque la valeur des renseignements a un caractère temporaire. Également, le fardeau logistique associé à la communication de tels documents peut inciter les décideurs à s'abstenir. Des modifications de la Loi en vue de prévoir des dispositions de signification indirecte faciliteraient la communication de l'information en temps opportun. Les avis pourraient être transmis de différentes façons -- annonces dans les médias, les publications spécialisées ou l'Internet, envoi des avis par courrier électronique, etc. On pourrait mettre en œuvre ces dispositions en modifiant la Loi ou en prenant des règlements.

6. Les tiers craignent que la période de 20 jours dont ils disposent pour présenter leurs observations ne soit pas suffisante. Cet échéancier semble toutefois concorder avec celui en vigueur dans d'autres administrations publiques, et il est probablement raisonnable. Les tiers devraient être incités à examiner des méthodes possibles leur permettant de préparer leurs observations de façon plus efficiente.

7. Aucune disposition n'est prévue pour assurer que les recours soient entendus rapidement. Si des échéanciers étaient fixés à cet égard, les tiers auraient davantage intérêt à ce que les différends soient réglés sans délai. Il serait peut-être possible aussi de résoudre le problème engendré par les retards en modifiant la Loi de façon que ce soit le Commissaire à l'information plutôt que la Cour fédérale qui procède à l'examen initial des plaintes de tiers.

8. Dissuader les parties de déposer des oppositions non fondées : le fait de modifier la Loi pour que celle-ci établisse expressément que c'est à la personne qui veut empêcher la divulgation de démontrer le bien-fondé de sa requête pourrait remplir une importante fonction de sensibilisation du public; en effet, il serait dès lors clair pour les tiers que seules les oppositions fondées doivent être déposées. Ce fardeau de la preuve est bien établi dans la jurisprudence, mais les tiers ne comprennent peut-être pas parfaitement ce que cela signifie.

9. Une autre façon de dissuader le dépôt d'oppositions non fondées serait d'imposer certaines sanctions, les tiers dont l'opposition est rejetée pouvant, dans certaines circonstances avoir à payer les coûts découlant des recours exercés en vertu de l'article 44. Des sanctions relatives aux frais et dépens peuvent déjà être imposées en application du paragraphe 53(1) de la Loi, et la Cour fédérale peut elle aussi adjuger les dépens en vertu de la partie 11 des Règles de la Cour fédérale. Le fait de rendre les sanctions relatives aux coûts explicites dans la Loi pourrait concourir grandement à sensibiliser le public et inciter les tribunaux à recourir aux dispositions pertinentes de façon à composer plus directement avec le problème des retards entraînés par des recours non fondés exercés par des tiers.

10. Sensibilisation : les tiers qui font affaire avec l'État ont probablement besoin d'être mis au courant des exigences de divulgation contenues dans la Loi, et il faudrait sans doute également les leur rappeler périodiquement. Les institutions publiques pourraient préparer des feuilles d'information sur les exigences de divulgation à l'intention des tiers qui leur fournissent des renseignements. Un résumé de ces exigences pourrait être inclus dans les appels d'offres se rapportant aux marchés de l'État. Ces renseignements pourraient aider les tiers à mieux connaître leurs obligations sans que des modifications législatives soient requises.

11. De plus, en vue de favoriser une culture axée sur l'ouverture, des programmes éducatifs ciblés pourraient être élaborés à l'intention des sociétés tierces et des institutions publiques qui traitent régulièrement avec elles, de façon à faire comprendre les modalités de gestion de l'information et les obligations en matière de communication ainsi qu'à appuyer l'observation de la Loi.

12. La Loi pourrait être modifiée de façon à comporter un mécanisme de traitement des plaintes plus informel, dans le cadre duquel les tiers pourraient présenter directement au Commissariat à l'information leurs plaintes relatives à la divulgation de renseignements visés par l'article 20. Ce mécanisme pourrait comporter diverses modalités de règlement des différends et permettre de traiter plus efficacement les plaintes, tout en amenant les tiers à mieux comprendre les exigences en matière d'accès à l'information.

13. Somme toute, la conclusion de la présente étude est que, de façon générale, les dispositions relatives aux tiers de la Loi donnent les résultats pour lesquels elles ont été conçues. Des modifications mineures pourraient être apportées à la Loi pour amener les tiers à mieux connaître leurs obligations et pour rationaliser les dispositions relatives aux avis. De plus, des initiatives d'information et de sensibilisation pourraient être bienvenues pour aider les tiers à mieux comprendre leurs obligations en matière de divulgation lorsqu'ils font affaire avec l'État. Pour qu'il y ait concordance entre les dispositions relatives aux tiers et les objectifs visés par la Loi, les sociétés tierces ainsi que les institutions publiques qui font affaire avec elles doivent comprendre la raison d'être et le caractère impératif d'une gestion publique ouverte et responsable.

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