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Rapport 5 - Groupe d'étude de l'accès à l'information
LA CONFIANCE AU SEIN DES ORGANISATIONS ET ENTRE CES DERNIÈRES DANS
LE CONTEXTE DE L'ACCÈS À L'INFORMATION
Publie: janvier 2002
Table des Matières
- Généralités
- Cerner la confiance
- Différents types de confiance
- Les niveaux de confiance
- La dynamique de la confiance
- Érosion de la confiance
- Restaurer la confiance
- Générer la confiance
- Incidence des valeurs sure la confiance
- Vers la transparence
- Conclusion
- Références
Généralités
Dans le contexte de la Loi sur l'accès à l'information,
la confiance est un élément primordial du concept du gouvernement
" transparent " qui, selon le Livre vert de 1977 qui a précédé
la Loi, constitue la base de toute démocratie. Historiquement,
dans le régime politique canadien, qui repose sur le Cabinet et
le Parlement, tout comme dans les autres régimes politiques du
type de Westminster, il existe une longue tradition visant à protéger
l'information en fonction du principe de la solidarité ministérielle,
de la neutralité et de l'anonymat de la fonction publique et du
fait que les partis politiques sont des adversaires. Même si certains
documents étaient disponibles sur demande avant l'adoption de la
Loi sur l'accès à l'information en 1982, il n'existait
aucune protection législative du droit d'accès à
l'information du gouvernement.
Malgré les changements d'ordre administratif et législatif
intervenus au cours des dix-huit dernières années, ayant
pour objet d'élargir l'accès à l'information du gouvernement,
les notions de « transparence » et de « droit
de savoir » prêtent toujours à controverse et
ne sont pas encore mises entièrement en pratique. Dans ses rapports
annuels, le Commissaire à l'information, qui est un haut fonctionnaire
du Parlement, fait allusion à une « culture du secret »,
cependant que les autres critiques se plaignent du fait que la procédure
de traitement des demandes en matière d'accès à l'information
demeure toujours compliquée, lourde et moins que satisfaisante
quant à la protection du droit de savoir. Malgré la disposition
de la Loi selon laquelle les citoyens canadiens « ont droit
à l'accès aux documents relevant d'une institution fédérale
et peuvent se les faire communiquer sur demande » (L .R. 1985),
les ministres ainsi que les fonctionnaires continuent apparemment à
faire preuve de prudence sur le plan des procédures, des habitudes
et des attitudes lorsqu'il s'agit de fournir de l'information. On a l'impression
que le gouvernement fait semblant d'adhérer aux mesures législatives
de « transparence » et cela donne une mauvaise impression
de la capacité du gouvernement de gérer ses affaires de
façon honnête et dans l'intérêt du public.
Que ces critiques et inquiétudes soient ou non justifiées, le fait demeure qu'elles sont reprises dans les médias et qu'elles viennent renforcer la perception selon laquelle les gouvernements et la bureaucratie ne sont pas disposés à rendre publique l'information. Parallèlement à une foule d'autres événements, cette perception d'une administration fermée et secrète contribue à l'érosion de la confiance. La façon même dont les nouvelles sont communiquées affecte la confiance du public vis-à-vis des personnes ou des organisations. Les reportages qui soulignent les thèmes de perdants et de gagnants et l'intérêt personnel qu'on rattache, et qui mettent en relief des traits négatifs comme le mensonge, la simulation, la flatterie ou le positionnement en vue d'obtenir de l'avancement, tendent à renforcer davantage la méfiance et le cynisme que les reportages plus neutres et axés sur les grandes questions (Capella et Jamieson, 1997). Plus l'écart est grand entre les attentes du public et la capacité perçue chez le gouvernement ou la bureaucratie de les satisfaire, et plus la confiance du public risque de diminuer.
Une autre dimension de la confiance, soit la confiance au sein des organisations et entre elles, a également une incidence significative sur la capacité d'assurer avec succès l'accès à l'information. D'après les rapports annuels antérieurs du Commissaire à l'information et les récents mémoires présentés au Groupe d'étude de l'accès à l'information et les consultations qu'il a menées, la question de la confiance au sein des organisations pertinentes et entre ces dernières constitue une source de sérieuses préoccupations. La bonne ou mauvaise interprétation et application de la Loi sur l'accès à l'information dans la pratique, reflète et influence la confiance entre les principaux intervenants de la collectivité qui sous-tend l'accès à l'information. Cette collectivité est composée de ministres, de sous-ministres, de coordonnateurs de l'accès à l'information et autres employés ministériels, ainsi que du Secrétariat du Conseil du Trésor, du ministère de la Justice, du Commissariat à l'information et d'autres personnes. Même si ces intervenants et institutions ont des mandats différents en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, la confiance mutuelle et la collaboration seraient de nature à contribuer à une meilleure application de la Loi.
Le présent document a pour objet de mieux faire comprendre les
questions et préoccupations relatives à la confiance dans
le contexte de l'accès à l'information en passant en revue
la plus récente recherche sur la notion de confiance : ce qu'est
la confiance, sa dynamique au sein des organisations et entre ces dernières,
comment elle peut s'éroder, être restaurée ou développée
et comment les valeurs influent sur elle.
Cerner la confiance
La confiance est une notion difficile à saisir (Ennis et Manus, 1985). De fait, on peut trouver de nombreuses définitions dans la recherche selon les disciplines. Cependant, on considère généralement que la confiance fait appel à la foi ou à la croyance en des personnes ou organisations - foi dans le fait que leurs motivations, capacités et actions concernant les droits et intérêts des autres seront éthiques, justes et non menaçantes. On s'entend aussi dans les travaux théoriques et la recherche sur les qualités personnelles qui permettent aux individus de montrer de la confiance et d'en mériter. À titre d'exemple, la confiance exige des qualités telles que l'honnêteté, l'intégrité, l'altruisme et même la bienveillance. Pour mériter la confiance, il faut faire preuve de discrétion, de fiabilité, de transparence et de constance. La confiance fait appel à l'interdépendance et présuppose, par conséquent, de la vulnérabilité et du risque. La confiance est primordiale au succès des transactions; elle engendre l'apprentissage, l'enrichissement personnel, la coopération et la collaboration. Enfin, la confiance comporte sa propre dynamique; elle peut changer de caractère et fluctuer dans le temps.
Différents types de confiance
On distingue différents types de confiance fondés sur le milieu, les relations ou les transactions (Rousseau, 1998; Lewicki et Bunker, 1996; Shappiro et autres, 1992; Dasgupta, 1988). La confiance fondée sur la dissuasion, par exemple, relie la volonté de faire confiance à l'existence d'une vraisemblable menace de punition en l'absence de coopération. Dans ce genre de situation, les relations entre les parties sont limitées ou superficielles et tendent généralement à encourager la conformité à une règle. La confiance fondée sur la vérification ou sur la connaissance repose sur la réputation et la constance de celui qui se voit accorder la confiance, en vertu d'attestations ou de références. Dans ce cas, on « fait confiance mais on vérifie », et la volonté de faire confiance se limite généralement à quelques échanges. D'autre part, la confiance relationnelle ou fondée sur l'identification intervient lorsque les parties considèrent les besoins et les préférences des autres comme étant leurs objectifs personnels et agissent en visant des avantages réciproques. Ce genre de confiance découle d'interactions se répétant dans le temps entre les parties. La fiabilité et la constance lors des interactions antérieures donnent lieu à des attentes positives quant aux intentions des parties. D'une manière générale, les gestionnaires d'efforcent d'instaurer ce genre de confiance afin de diminuer les risques.
On trouve la confiance réciproque dans des situations où
chaque partie met de l'avant les intérêts de l'autre pour
des raisons reliées au devoir, à l'amour ou à l'intérêt
personnel bien compris. Dans ce genre de relations, la promotion des intérêts
individuels est un sous-produit de l'attachement au bien commun. D'autre
part, la confiance représentative est la forme la plus courante
de la confiance accordée aux autres. Dans ce cas, on accorde sa
confiance à une organisation en espérant qu'elle ne sera
pas déçue. Celui qui reçoit la confiance fait honneur
en protégeant les intérêts de celui qui la lui donne.
Dans les cas de confiance conditionnelle, les parties ont des attentes
stables les unes vis-à-vis des autres et leurs interactions sont
routinières, constantes et fiables. Les parties sont disposés
à entretenir des relations, à condition que chacun se comporte
de manière appropriée, qu'il se réfère à
un schème d'interprétation similaire pour définir
la situation et qu'il comprenne le rôle de l'autre. Les relations
fondées sur la confiance conditionnelle suffisent généralement
à faciliter les transactions et elles sont les plus fréquentes
à l'intérieur des organisations. Les parties à des
ententes fondées sur la confiance conditionnelle définissent
généralement leurs rôles en fonction des comportements
professionnels et des tâches affectées. Elles s'abstiennent
généralement de demander de l'aide, car elles ne veulent
pas que les autres puissent penser qu'elles sont inadéquates, elles
ne veulent pas être redevables aux autres et (ou) elles ne veulent
pas se sentir menacées parce qu'elles dépendent de quelqu'un
d'autre (Brehm, 1966; Greenberg, 1980; Nadler, 1991; Walster et autres,
1978). Dans les relations fondées sur la confiance conditionnelle,
la réalisation des objectifs communs et la coopération exigent
très peu d'efforts ou de sacrifices personnels; l'assurance de
valeurs communes susceptibles d'orienter les parties vers l'avenir est
inexistante, tout comme les sentiments positifs nécessaires à
l'égard de l'autre et à l'épanouissement des relations
est absent. La confiance conditionnelle encourage le partage des connaissances
en vue de l'accomplissement des fonctions courantes, à l'exclusion
de toute autre considération (Williamson, 1985).
D'autre part, la confiance inconditionnelle se caractérise
par un sens de l'identification mutuelle, un sens poussé de la
confiance mutuelle et une adhésion mutuelle à des valeurs
communes, renforcés par l'évidence empirique qui découle
de comportements constants. Le développement de capacités
spécifiques menant à la compréhension tacite est
un produit de la confiance inconditionnelle.
Les parties au sein des organisations et entre ces dernières qui
entretiennent des relations basées sur la confiance inconditionnelle
définissent plus largement leurs rôles. Elles ont davantage
tendance à chercher de l'aide en cas de besoin et sont plus disposées
à coopérer et à agir pour le bien commun. Elles partagent
des valeurs et des attentes communes, ont tendance à investir dans
la relation et sont davantage tournées vers l'avenir qu'ancrées
dans le présent sur le plan du comportement. Il s'ensuit que la
confiance inconditionnelle encourage le travail en équipe ou une
interaction collégiale et constitue la situation idéale
vers laquelle les grandes institutions sociales devraient tendre.
La confiance politique est définie comme étant l'orientation
évaluative fondamentale vis-à-vis du gouvernement et de
ses institutions et se fonde sur la façon dont le fonctionnement
du gouvernement répond aux attentes normatives du public (Heatherington,
1998; Stokes, 1962; Miller, 1974).
La confiance institutionnelle a trait à la confiance accordée
aux processus d'un système qui ont pour objet d'écarter
tout comportement opportuniste et de promouvoir la coopération.
Elle a également trait aux mécanismes juridiques, organismes
de réglementation, réseaux sociaux et normes sociales à
l'intérieur d'une organisation spécifique. La confiance
au sein de la plupart des organisations et entre les organisations se
caractérise par une compréhension mutuelle des attentes
et des responsabilités et se développe généralement
dans le temps à la suite d'un comportement constant (Commission
de la fonction publique, 1995a). Par la génération d'attentes
communes, les bureaucraties réussissent à renforcer la confiance
institutionnelle.
Dans tous les cas, et dans le contexte de l'accès à l'information,
l'interaction des valeurs, attitudes, sentiments et émotions, les
attentes fondées sur l'expérience historique, empirique
ou anecdotique, la nature des relations et le succès des transactions
détermineront collectivement si la confiance existe ainsi que le
type de confiance qui caractérise le plus souvent les relations.
Le lecteur familiarisé avec le contexte de l'accès à
l'information devrait être en mesure de reconnaître les différents
types de confiance prévalant parmi l'éventail des intervenants
dans les processus d'accès.
Indépendamment du type de confiance, elle est institutionnalisée
dans la structure hiérarchique, les règlements, les rôles
et les relations à l'intérieur d'une organisation (Fox,
1974). Elle est enchâssée dans tout ce qu'une organisation
entreprend ou essaie d'entreprendre. Elle est à la fois explicite
et implicite. Elle est dans l'atmosphère et dans la culture. On
la retrouve dans toutes les rencontres d'ordre interpersonnel, interorganisationnel
et intraorganisationnel, ainsi qu'à toutes les réunions.
Elle imprègne les organisations (Carnevale, 1995).
Les niveaux de confiance
Fox (1974) suggère que toute organisation qui fonctionne bien
repose sur une fondation qui incorpore non seulement différents
types de confiance mais encore la confiance à différents
niveaux. Plus précisément, la confiance latérale
doit exister entre les pairs ou les égaux, la confiance verticale
entre un superviseur et ses subalternes et la confiance extérieure
entre une organisation et ses clients.
Dans le contexte de l'accès à l'information, en raison de
la variété des intervenants, les questions de confiance
doivent être résolues à divers niveaux d'interaction.
À titre d'exemple, la confiance latérale mutuelle est nécessaire
entre les coordonnateurs de l'information et les membres du ministère
où ils accomplissent leurs tâches, entre les enquêteurs
du Commissariat à l'information et les fonctionnaires, ainsi qu'entre
le Commissaire à l'information, le Parlement, les tribunaux et
la fonction publique. La confiance verticale mutuelle est nécessaire
entre les fonctionnaires et les cadres supérieurs et ministres
dont ils relèvent, entre les cadres supérieurs et les ministres,
entre les sous-ministres et leurs coordonnateurs de l'information, ainsi
qu'entre la bureaucratie, les ministres et le Parlement. De même,
la confiance extérieure mutuelle est nécessaire entre le
public qui demande de l'information et les institutions gouvernementales
qui la fournissent. La confiance extérieure est également
nécessaire entre toute tierce partie et tout gouvernement national
et les institutions gouvernementales auxquelles ils confient leurs renseignements.
L'absence de confiance dans ces réseaux qui sous-tendent l'accès
à l'information donnera lieu à des comportements plus formels,
de confrontation et même dysfonctionnels et litigieux, du fait que
les différentes institutions et les individus essaieront de protéger
leurs mandats, rôles et intérêts étroits respectifs.
À l'inverse, des relations de confiance plus solides à tous
les niveaux donneront lieu à une approche moins formelle, plus
coopérative et constructive, qui permettra d'équilibrer
le droit de savoir et le degré de confidentialité approprié
et contriburait à un gouvernement efficace et efficient.
La dynamique de la confiance
Selon Kramer et Tyler (1996) le fait de comprendre la dynamique de la
confiance constitue un facteur clé, indispensable à l'analyse
et au développement de cette dernière. Sans une bonne compréhension
de la dynamique de la confiance, les individus, les dirigeants et les
organisations ne peuvent bâtir cette confiance, l'entretenir et
la restaurer le cas échéant (Peterson, s.d.). Et ce n'est
que lorsque les conditions d'honnêteté, de transparence,
d'intégrité et de respect sont présentes, et que
l'on a fait la preuve de sa capacité de tenir les promesses, que
la confiance se développera sans effort et de façon intuitive
(Ibid.).
Dès que le climat de confiance s'installe, les organisations et
leurs membres sont plus à même d'optimiser la situation,
de procéder à des compromis et de parvenir rapidement à
une entente (Ibid.). Des niveaux de confiance élevés entre
organisations et au sein de celles-ci produisent généralement
de meilleurs résultats, réduisent les coûts inhérents
à la résolution des conflits et assurent une plus grande
durabilité à toute entente. D'autre part, lorsque les niveaux
de confiance sont bas ou, pire encore, lorsque la confiance disparaît,
les négociations dégénèrent invariablement
et aboutissent à des résultats de niveau sous-optimal (Ibid.).
Ceux qui considèrent qu'il y a absence de confiance dans un environnement
déterminé adopteront une attitude défensive pour
se protéger contre des attaques (Carnevale, 1995).
Les organisations dont l'environnement est caractérisé par
un bas niveau de confiance sont généralement assujetties
à de sérieuses conditions de stress, leurs membres consacrent
une bonne partie de leur temps à regarder derrière eux,
à justifier leurs décisions passées et à trouver
des boucs émissaires lorsque les choses vont de travers. Les membres
des organisations caractérisées par un bas niveau de confiance
sont obligés de fonctionner sur la base d'informations incomplètes,
et leurs suggestions sont souvent accueillies avec scepticisme. La crainte
des représailles ou du ridicule les empêche d'envisager de
nouvelles approches pour ce qui est de la résolution des problèmes
et de l'accomplissement de leurs fonctions assignées. En résumé,
un environnement caractérisé par un bas niveau de confiance
fragilise le processus de prise de décisions, décourage
l'innovation, réduit la capacité à la fois des employés
et des dirigeants de se concentrer sur leur travail et se révèle
incontestablement contre-productif (Sonnenburg, 1994).
La structure et les processus de l'organisation affectent la nature même
de la confiance et déterminent si cette dernière sera encouragée
ou minée. À titre d'exemple, la bureaucratie, en raison
de sa fermeture face à toute critique, de son recours aux formulaires
et de ses procédures mesquines, est carrément réfractaire
à toute idée de confiance (Carnevale, 1995). Les organisations
qui comptent exagérément sur des ententes bureaucratiques
dépassées risquent d'emprisonner et d'étouffer leur
personnel, d'encourager des comportements défensifs, de créer
des entraves au progrès, de compromettre l'apprentissage et de
miner la confiance. Là où prévalent la hiérarchie
ainsi qu'un ordre et des contrôles rigoureux, on peut attendre longtemps
avant de voir la confiance s'installer. À l'inverse, dans les organisations
plus souples, avec une structure horizontale, la confiance s'installe
plus rapidement (Kramer et Tyler, 1996). D'une manière générale,
les organisations ayant un type de structure plus horizontale présupposent
la confiance sans avoir aucune des sources traditionnelles de la confiance
(Ibid.). Kramer avertit, cependant, que la confiance dans ce cas peut
exiger une certaine « contre-partie » si l'on veut
réduire les risques de déloyauté.
La philosophie de la gestion, c'est-à-dire les croyances des dirigeants,
peuvent elles aussi affecter la confiance au sein et parmi les organisations;
les attitudes et les actions ont immanquablement une incidence sur la
confiance. Dans le contexte de la Loi sur l'accès à l'information,
ces philosophies de gestion peuvent être reliées aux philosophies
qu'épousent les ministres et les fonctionnaires occupant des postes
de leadership ou de gestion. Les choix concernant les systèmes
de récompense, les possibilités et la facilité sur
le plan des échanges d'information au sein des organisations, unités
et niveaux, ainsi que parmi ces derniers, de même que l'instauration
et le renforcement des différences entre ces niveaux peuvent encourager
ou miner la confiance. Dans ce même ordre d'idées, la confiance
est entretenue ou minée par les suppositions des gestionnaires
au sujet des personnes avec lesquelles ils traitent (par ex., des suppositions
au sujet de leur fiabilité et leur compétence), et cela
vient s'enchâsser dans les processus opérationnels et les
systèmes de gouvernance institutionnalisés en fonction de
ces suppositions (Carnevale, 1995). Les gestionnaires animés par
des motifs de pouvoir personnel (McClelland, 1975) montrent une préférence
marquée pour le contrôle, font appel à des méthodes
d'influence afin de tourner les situations à leur avantage (même
au détriment des autres et des intérêts à long
terme de leur organisation), manifestent leur pouvoir par des moyens qui
les mettent en valeur, manipulent les personnes, valorisent la loyauté
personnelle et font preuve d'agressivité impulsive (Carnevale,
1995), tous des facteurs susceptibles de détruire la confiance.
La philosophie de gestion peuvent être adaptées si l'on
veut promouvoir la confiance, en focalisant les attentes de l'organisation,
en exerçant une influence positive sur la nature des interactions,
de même que par les possibilités de réciprocité,
l'adoption de normes et des décisions institutionnalisées
sur le plan des aptitudes et des valeurs (Reed et Miles, 1996). Ces philosophies,
doivent être ajustées aux préjugés cognitifs
(Good, 1988), et doivent refléter le climat idéologique
du moment (Bendix, 1956; Miles et Creed, 1995). Elles doivent évoluer
dans le temps pour s'aligner sur les courants idéologiques (besoin
de rationalisation de l'autorité et de son usage par les gestionnaires),
sur les exigences opérationnelles (incidence sur le comportement
des gestionnaires par suite de l'adoption de nouvelles stratégies
et de divers types d'organisation) et sur les forces socioculturelles
(pression exercée sur les gestionnaires par les grands mouvements
et changements au niveau de la société). De plus, elles
doivent découler des hypothèses de base au sujet des membres
de l'organisation, c'est-à-dire sur leur fiabilité, leurs
compétences et leur potentiel à s'autodiriger et à
s'autocontrôler (Kramer et Tyler, 1996).
Certains suggèrent que la confiance (de quelque nature que ce soit)
n'est pas nécessaire pour certaines activités de l'organisation
comme la gestion des ressources, alors que d'autres sont d'avis que la
confiance peut entièrement remplacer les mécanismes de contrôle
hiérarchiques. Dans une perspective plus équilibrée,
on considère que la confiance et les mécanismes de contrôle
sont des processus complémentaires susceptibles de promouvoir l'innovation
et l'efficience au sein des organisations et qu'ils ne sont pas mutuellement
exclusifs (Warah, 2001). Par exemple, la confiance agit comme élément
facilitateur entre les mécanismes de contrôle et le contrôle
lui-même. En d'autres termes, lorsque la confiance est présente,
les mécanismes de contrôle sont effectifs et le véritable
contrôle s'exerce, car les personnes ainsi que les organisations
sont davantage motivées à vivre en vertu d'un " contrat
" mutuellement accepté et même à se rendre plus
loin (Ibid.). Par eux-mêmes, les contrats formels ne sont pas de
nature à optimiser les résultats au sein des organisations.
Ils peuvent assurer la conformité mais non l'engagement (Das et
Teng, 1998). Lorsque les intérêts des parties coïncident,
les possibilités sont plus grandes d'instaurer et d'entretenir
la confiance, par opposition aux situations où les intérêts
divergent. Comme régulatrice des actions à court terme,
la pseudo-confiance relative aux intérêts personnels alignés
peut présenter une certaine utilité temporaire, mais comme
base de gains interdépendants et à long terme elle n'a pas
grand chose à offrir (Peterson, s.d.).
L'ampleur et la qualité de la confiance au sein des organisations
et entre les organisations dépendent du degré de confiance
et de la foi des membres en la capacité de leurs gestionnaires
et dirigeants de prendre des décisions éclairées,
de rapporter honnêtement les événements, d'agir dans
les meilleurs intérêts du bien commun et d'assurer la cohérence
entre leurs déclarations et leurs actions. Lorsque la confiance
s'installe au sein des organisations et entre elles, toutes les parties
sont motivées à la développer et à l'entretenir
(Kramer et Tyler, 1996).
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