Rapport 5 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA CONFIANCE AU SEIN DES ORGANISATIONS ET ENTRE CES DERNIÈRES DANS LE CONTEXTE DE L'ACCÈS À L'INFORMATION

Érosion de la confiance

Tout comme les attentes et les attitudes positives réciproques tendent à engager la confiance dans une spirale ascendante, lorsque les attentes sont déçues et les sentiments sont négatifs, la confiance s'engage dans une spirale descendante (Jones et George, 1998). Lorsque les valeurs, les attitudes, les sentiments et les émotions ne favorisent pas la confiance, celle-ci aura du mal à s'installer. De même, lorsque la confiance est victime de violations par rapport à des attentes mutuellement convenues, elle s'en trouve réduite (Sitkin et Roth, 1993), et commence alors la spirale descendante. La méfiance apparaît dès le moment où l'autre n'est plus considéré comme digne de confiance (Jones et George, 1998).

Des facteurs d'érosion de la confiance figurent dans les derniers rapports annuels du Commissaire à l'information ainsi que dans les sommaires des consultations menées par le Groupe d'étude de l'accès à l'information. Par exemple, lorsque les fonctionnaires décident que leur loyauté envers le ministre a préséance sur le respect de la loi, lorsqu'ils invoquent automatiquement les exemptions plutôt que d'exercer leur discrétion et lorsqu'ils réagissent de mauvais gré ou résistent aux recommandations du Commissaire à l'information, la confiance en souffre. Lorsque les ministres et sous-ministres sont convoqués et soumis à des interrogatoires agressifs de la part du Commissaire à l'information, la confiance est remise en question. Lorsqu'on recommande de nouveaux règlements, règles, sanctions et mécanismes formels de direction, de contrôle et d'imputabilité pour censément promouvoir la confiance, on ne peut que conclure à plus d'un titre que les institutions et leurs membres ne sont pas dignes de confiance. Enfin, lorsqu'il y a manque de ressources, que les méthodes de gestion de l'information laissent à désirer (ou sont inexistantes), que les perceptions sont inexactes, que les objectifs, responsabilités et charges de travail à travers les 140 institutions assujetties à la Loi ne sont pas normalisés, que les règles à appliquer sont constamment modifiées et que même les fonctionnaires du Parlement ne sont pas d'accord quant à leur interprétation, qu'il y a des divergences quant à la façon d'atteindre les objectifs, que les enquêtes sont perçues comme étant arbitraires et imprévisibles et qu'il y a absence de soutien vis-à-vis des coordonnateurs de l'accès à l'information et du personnel du programme, on peut affirmer que les possibilités de conflit entre les groupes sont réelles et que la confiance mutuelle s'est davantage érodée.

La confiance entre les intervenants de la collectivité de l'accès à l'information, au niveau fédéral, apparaît comme faible si l'on considère les derniers rapports du Commissaire à l'information et les sommaires des consultations menées par le Groupe d'étude de l'accès à l'information comme des indicateurs fiables. Il y aurait des tensions entre le Commissariat à l'information, le Cabinet du Premier ministre et les autres ministres et sous-ministres dont les ministères ont reçu de " mauvais bulletins ".

Le Commissaire à l'information doit assurer un équilibre délicat entre la défense active du droit à l'information du public et la collaboration suivie avec les différents ministres et ministères. Les instruments dont se sert le Commissaire à l'information pour maintenir cet équilibre et atteindre les objectifs de l'accès à l'information comprennent des pouvoirs d'enquête étendus, les rapports annuels au Parlement, la persuasion, la négociation et la médiation. De l'avis du Commissaire à l'information, le premier de ces instruments constitue un sérieux incitatif pour ce qui est du respect de la Loi, mais il doit être utilisé avec parcimonie, avec l'assentiment des autres intervenants et dans un cadre coopératif afin de promouvoir la confiance mutuelle entre la fonction publique et le Commissariat à l'information.

Les rapports annuels, qui suscitent l'intérêt des parlementaires et génèrent de la publicité dans les médias, ont pour objet d'attirer l'attention sur les lacunes du processus d'accès à l'information afin d'en corriger les carences et en conséquence susciter la confiance. Cependant, les derniers rapports annuels contenaient des articles cinglants et des termes extrêmes pour critiquer le gouvernement et ses ministères qui auraient tenté de faire obstacle à l'accès. Au lieu d'engendrer la confiance, ce ton de blâme est de nature à nuire à la réputation de la fonction publique ainsi qu'aux relations de confiance existantes entre les parties.

Restaurer la confiance

Il ressort de la recherche existante que la confiance une fois violée, abusée ou trahie ne peut être restaurée entre les parties que si chacune d'elles se montre disposée à renégocier la relation ou si la partie offensée se résigne volontairement à accepter les violations et réussit à restaurer l'attitude positive initiale au sujet de l'autre partie. Lewicki et Bunker (1996) se disent d'accord là-dessus et suggèrent que la restauration de la confiance commence par un processus en quatre étapes : premièrement, la violation de la confiance de l'autre doit être reconnue et assumée; deuxièmement, la cause de la violation doit être déterminée; troisièmement, la violation doit être reconnue comme étant destructrice; et enfin, la responsabilité concernant la violation de la confiance doit être acceptée. Après avoir traversé ces quatre étapes, le processus de restauration de la confiance peut commencer.

D'après Lewicki et Bunker, le processus de restauration, même s'il apparaît comme étant empreint de sentimentalisme, exige tout simplement que la victime demande, ou que la partie fautive propose un genre d'excuse, de regret ou d'action destiné à corriger la violation et à restaurer la confiance. En s'excusant, la partie fautive propose d'entreprendre des actions destinées à restaurer l'équilibre antérieurement négocié de droits, obligations, devoirs et responsabilités. La victime est alors en mesure d'indiquer si la confiance peut ou non être restaurée et selon quelles conditions.

Dans le contexte de l'accès à l'information, des considérations d'ordre politique et autres rendent peu probable l'identification d'une victime et d'une partie fautive et ainsi la restauration des relations de confiance qui ont été compromises. Dans ce cas, le processus de restauration peut, par conséquent, se limiter à l'examen et à la correction des facteurs qui sont censés avoir contribué à l'érosion de la confiance mutuelle (voir « Érosion de la confiance » plus haut) ainsi qu'aux efforts qui seront consacrés à la génération de cette dernière.

Générer la confiance

La Commission de la fonction publique (1995a) dans son rapport établit que la génération et le maintien de la confiance commencent par la création d'une culture organisationnelle fondée sur des valeurs crédibles et partagées. L'énoncé formel des perspectives d'avenir, les mandats, les objectifs de l'organisation et les missions peuvent être les symboles de la culture organisationnelle, mais ils n'ont aucune signification à moins d'être clairement mis en œuvre. Plutôt que d'arrêter une stratégie spécifique d'amélioration de la confiance par le biais de séances de remue-méninges, on a davantage intérêt à implanter la confiance dans la culture organisationnelle. En d'autres termes, la génération de la confiance exige un engagement institutionnel ou à partir du sommet vis-à-vis des valeurs et un effort concerté en vue du maintien inébranlable de ces dernières (Commission de la fonction publique, 1995b). Les cinq principes qui sous-tendent la génération de la confiance sont la participation au processus de prise de décision, l'autonomie, la rétroaction, l'encouragement et des communications ouvertes (Ibid.).

La confiance au sein des organisations et entre ces dernières présuppose un certain nombre d'attentes, des obligations mutuelles et une combinaison particulière de droits et de devoirs. Carnevale (1995) appuie les principes mentionnés précédemment et renchérit en suggérant que la confiance peut être renforcée par la liberté d'expression, la possibilité de participer effectivement à la prise de décisions, les protections constitutionnelles exécutoires, les garanties contre les abus de pouvoirs, les attentes quant à la gestion éthique des politiques et des conflits, les possibilités sur le plan crucial de l'apprentissage autoréflectif et l'autoperfectionnement individuel.

Le développement de la confiance peut varier d'une organisation à l'autre. Cependant, et d'une manière générale, il dépend d'une combinaison de similarités caractéristiques et d'expériences relationnelles positives, fondée sur des normes et des attentes sociétales générales (Creed et Miles, 1996). Les programmes d'éducation visant à encourager l'acceptation de la diversité, à réduire les barrières de la dissimilarité et à encourager les expériences relationnelles au sein des organisations et entre ces dernières contribuent de façon efficace au développement de la confiance (Ibid.).

Carnevale (1995) rappelle, cependant, que les personnes et les organisations réagissent immédiatement et de façon directe face au degré de confiance qui leur est manifesté, et il ajoute que l'on ne peut ni commander ni improviser la confiance. Selon lui, on ne s'accorde pas généralement le temps nécessaire pour permettre aux projets de participation visant à renforcer la confiance et la moralité de porter fruit. De plus, il se dit d'avis que le secteur public s'empare souvent des idées à la mode provenant du secteur privé, sans égard pour les domaines opérationnels uniques et exigeants des institutions publiques. La confiance est sacrifiée lorsqu'on investit dans des projets douteux. Elle peut aussi souffrir par suite de l'attention limitée accordée à ces idées « innovatrices » ou de nature « participative ». La confiance est une attitude volontaire que l'on manifeste aux autres après avoir déterminé que les bénéficiaires méritent cette considération. Elle est générée ou acquise et non dictée ou orchestrée. On ne peut générer la confiance sans faire preuve de leadership.

Le leadership est un facteur primordial pour générer les conditions de la confiance au sein des organisations (Carnevale, 1995). Les vrais leaders reconnaissent que la confiance est indispensable au bien-être de leurs organisations, de leurs collaborateurs et des personnes qu'ils desservent. Ils savent comment les individus font confiance aux autres personnes, groupes ou organisations et comment cette confiance peut évoluer. S'ils veulent instaurer un climat de confiance, les leaders doivent respecter la parole donnée, honorer les ententes, s'occuper de leurs subalternes, se préoccuper au sujet des citoyens, avoir le courage de conseiller honnêtement les autorités et adopter le même comportement qu'ils s'attendent à voir chez les autres (Ibid.). Dans le contexte de l'accès à l'information, les ministres et les hauts fonctionnaires doivent conjointement montrer la voie pour ce qui est de la génération de la confiance et l'instauration d'une culture caractérisée par la transparence et la conformité. La génération de la confiance au sein d'une collectivité coopérative comme celle qui sous-tend la Loi sur l'accès à l'information est plus facilement réalisable lorsqu'on fait appel à des méthodes moins formelles, moins légalistes et moins contradictoires.

Incidence des valeurs sur la confiance

Comme on le souligne au chapitre 2 du rapport annuel 2000-2001 du Commissaire à l'information, aucun des défis qui surviennent dans une culture caractérisée par la transparence ne peut être relevé à moins que les ministres, les cadres supérieurs et les fonctionnaires ne commencent à considérer comme prioritaires des valeurs comme l'honnêteté et la transparence dans la conduite des opérations du gouvernement, notamment dans le contexte de la Loi sur l'accès à l'information.

Les valeurs constituent des objectifs à atteindre (Olson et Zanna, 1993; Rokeach, 1973; Jones et George, 1998). À titre d'exemple, les organisations, dont la culture place à un très haut niveau l'honnêteté et la compétence, s'efforceront naturellement d'atteindre ces objectifs dans leurs relations à l'interne comme à l'externe. Chercheurs et théoriciens s'accordent pour dire que les valeurs encouragent aussi la confiance mutuelle à un haut degré, qu'elles contribuent à l'expérience collective sur le plan de la confiance et qu'elles suscitent même une propension à la confiance allant au-delà de situations et de relations spécifiques (Mayer et autres, 1995; Jones et George, 1998).

Lorsque les valeurs sont partagées au sein des organisations ou entre elles, la coopération et collaboration s'ensuivent. De plus, le partage des valeurs aide à éviter les accusations d'inadéquation, garantit que les connaissances et l'information seront mises au service du bien général et présuppose que les autres agiront de bonne foi et se conformeront aux normes mutuellement acceptées. Il encourage les personnes à entretenir des relations communautaires caractérisées par l'obligeance et la responsabilité et contribue au développement de telles relations. Les relations communautaires peuvent, à leur tour, encourager la coopération interpersonnelle, le travail d'équipe et la confiance (Jones et George, 1988). À l'inverse, en l'absence d'un partage des valeurs ou lorsque les parties ne sont pas sûrs des valeurs de l'autre, le libre-échange des connaissances et de l'information devient improbable. Non seulement ne veut-on pas prendre le risque de savoir comment elles seront exploitées mais la perception que leur possession puisse constituer une source de pouvoir est un élément de dissuasion (Fama et Jensen, 1983).

Vers la transparence

Les travaux de recherche démontrent qu'il existe une forte relation entre les niveaux de confiance et la transparence (Gibb, 1964; Schein, 1969; McGregor, 1967). Lorsque les personnes et les organisations sentent qu'elles ne feront pas l'objet de représailles, elles révèlent ce qu'elles savent ou recherchent l'information dont elles ont besoin pour répondre honnêtement à la réalité qu'elles confrontent (Carnevale, 1995). La transparence génère la confiance et la confiance encourage les personnes et les organisations à faire preuve de franchise. Lorsque la transparence n'attire pas de représailles et (ou) que les confidences ne sont pas trahies, les organisations et leurs membres sont encouragés à demeurer dans la voie de la transparence et même à faire davantage preuve de franchise. Le cycle s'installe et se répète grâce à la nature autoédifiante des relations de confiance (Ibid.).

La confiance se développe parallèlement à la transparence (Carnevale, 1995). Cependant, la transparence a ses propres contraintes et ses limites. Les fonctionnaires ont l'impression de vivre dans des maisons en verre, constamment exposés aux regards du public et craignent de dévoiler des renseignements délicats ou la peur de prêter le flanc à la critique peut les empêcher d'une façon qui est appropriée mais qui ne correspond pas à l'image idéale qu'ils se sentent tenus de projeter. Par conséquent, ils peuvent consacrer une grande partie de leur temps à des activités symboliques ayant pour objet de donner une bonne image de leur ministère et d'eux-mêmes (Graber, 1992). La transparence a aussi tendance à décourager l'innovation, car les politiciens, tout comme les bureaucrates, craignent d'être pris en défaut. Ils n'ignorent pas que les propositions novatrices ont toujours leurs détracteurs et qu'elles risquent d'être discréditées par suite d'une révélation prématurée au public (Ibid.).

Les fonctionnaires se montrent naturellement très prudents avec les renseignements personnels qu'ils détiennent et ils hésitent à divulguer de l'information, qui leur a été fournie par d'autres paliers de gouvernement et des tiers sous le sceau de la confiance et de la confidentialité. Ils s'inquiètent d'engager la responsabilité du gouvernement et de compromettre irrémédiablement les relations de confiance entretenues avec le fournisseur de l'information, ce qui risque de mettre fin à une source de renseignements vitaux pour le gouvernement.

De son côté, le Commissaire à l'information doit assurer la confidentialité de l'information passée en revue et mener ses enquêtes de façon privée. La Loi prévoit aussi que personne n'a le droit d'accéder à des commentaires faits par un tiers au Commissaire. Le Commissaire à l'information doit veiller à maintenir l'équilibre d'un part entre ce besoin de confidentialité et d'autre part le besoin d'agir avec autant de transparence que possible dans ses enquêtes, de sorte à éviter la méfiance et d'informer les utilisateurs et fonctionnaires de son interprétation de la Loi.

Conclusion

La confiance est perçue comme le fondement même de la coopération et comme base de la stabilité au sein des institutions. Elle est un élément essentiel de la démocratie, de la gestion effective du changement, d'une collaboration réussie et du succès des organisations.

L'accès à l'information est indispensable à la santé d'une démocratie. Ses opérations et ses processus font appel à de nombreuses relations de confiance qui, selon diverses sources, seraient actuellement en voie d'érosion. Malgré toute l'attention accordée aux réformes relatives à la Loi sur l'accès à l'information, un niveau équivalent d'attention est nécessaire de la part des dirigeants et aux gestionnaires pour saisir l'importance que revêt la confiance au sein des organisations et entre elles au sein de la collectivité de l'accès à l'information. Les dirigeants, gestionnaires et tous les autres intervenants, qui oeuvrent dans le cadre du processus de l'accès à l'information, doivent consacrer des ressources en vue de générer et de maintenir la confiance au sein de leurs organisations et entre elles. Un code de comportement plus rigoureux et la recherche active de conditions susceptibles de générer la confiance devraient susciter des normes de confiance plus élevées chez tous les intervenants, condition sine qua non d'une meilleure performance.

La question de la confiance devrait être envisagée sous tous les angles de la réforme de la l'accès à l'information. Il faudra peut-être consacrer beaucoup de temps et d'efforts avant de réussir à instaurer un niveau plus élevé de confiance au sein des organisations et entre elles dans le contexte du système de l'accès à l'information, mais l'investissement consenti produira des dividendes incommensurables.

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