Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens

Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information

Sécurité nationale, défense et sécurité publique

Le Parlement vient d'adopter la Loi contre le terrorisme en réaction aux attaques terroristes du 11 septembre 2001. La Loi, qui a amendé la Loi sur la preuve au Canada, permet au Procureur général d'émettre un certificat interdisant la divulgation d'information (dans le cadre d'une instance judiciaire) dans le but de protéger l'information obtenue de manière confidentielle d'entités étrangères ou au sujet de celles-ci, ou afin de protéger la défense nationale ou la sécurité nationale.

La Loi contre le terrorisme a aussi modifié la Loi sur l'accès à l'information en y ajoutant l'article 69.1. Cet article exclut de l'application de la Loi l'information faisant l'objet d'un certificat en vertu de la Loi sur la preuve au Canada. Le gouvernement a indiqué qu'il s'agit d'une protection exceptionnelle pour l'information en matière de sécurité, qui ne serait invoquée dans de très rares cas. Les certificats font l'objet d'un examen par la Cour d'appel fédérale. Nous notons des protections comparables pour l'information relative à la sécurité nationale dans les lois d'autres pays.⁵

D'autres dispositions de la Loi sur l'accès à l'information portent directement sur des questions de sécurité nationale. Elles concernent la protection de l'information obtenue de manière confidentielle de la part d'autres gouvernements (article 13); l'information dont la divulgation pourrait causer un préjudice aux relations internationales, à la défense ou à la détection, la prévention ou la suppression d'activités hostiles qui comprennent les « actes terroristes » (article 15); et l'information liée aux mesures de police ou aux enquêtes, y compris l'information qui pourrait faciliter la perpétration d'une infraction. Nous sommes d'avis que, globalement, ces dispositions sont adéquates et qu'elles fonctionnent bien, mais que de petits changements sont requis pour les moderniser et les clarifier.

De plus, un ajout à la Loi est souhaitable en matière de sécurité nationale. Il s'agirait d'ajouter l'information provenant de tiers et qui porte sur la vulnérabilité des infrastructures essentielles au reste de l'information des tiers qui est déjà protégée par l'article 20. Des détails sur cette recommandation sont donnés ci-après.

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Article 13 - Information obtenue de manière confidentielle d'autres gouvernements

L'article 13 porte que le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel :

• des gouvernements des états étrangers;
  
  
• des organisations internationales d'états;
  
  
• des gouvernements des provinces;
  
  
• des administrations municipales ou régionales; ou
  
  
• dans chaque cas, de leurs institutions ou organismes.

Toutefois, les documents peuvent être communiqués si le gouvernement, l'institution ou l'organisme qui les a fournis les rend publics ou consent à leur divulgation.

Un certain nombre d'intervenants ont recommandé de transformer l'article 13 en une exemption discrétionnaire assortie d'un critère de préjudice. Dans son rapport le plus récent, le Commissaire à l'information a aussi suggéré que la protection de l'information s'éteigne après 15 ans, à moins qu'elle ne concerne des questions d'application de la loi ou de sécurité et du renseignement, ou ne fasse l'objet d'accords et d'arrangements internationaux importants et mis en œuvre.

Après avoir examiné la question et les approches adoptées dans d'autres ressorts, le Groupe d'étude n'est pas convaincu qu'une telle mesure serait bénéfique. La disposition comporte déjà deux limites importantes : l'information doit avoir été fournie à titre confidentiel et elle peut être divulguée avec le consentement de l'autre gouvernement. De plus, les Lignes directrices sur l'accès à l'information encouragent les institutions gouvernementales à se mettre en rapport avec l'autre gouvernement pour obtenir son consentement à divulguer l'information protégée par l'article 13, chaque fois que l'institution gouvernementale a des doutes quant à la confidentialité continue de l'information (p. ex. beaucoup de temps s'est écoulé depuis l'obtention de l'information). Cependant, convertir l'article 13 en une exemption discrétionnaire fondée sur le préjudice isolerait le Canada par rapport à ses principaux alliés et viendrait probablement diminuer la volonté des autres gouvernements de partager leur information.

L'article 13 s'applique également à un « gouvernement autochtone » qui est actuellement défini comme le gouvernement Nisga'a. Il a été suggéré que la définition devrait être élargie à toutes les organisations autochtones exerçant des fonctions gouvernementales (p. ex. les bandes indiennes et les conseils de tribus). Cependant, nous sommes d'avis que cela pourrait être prématuré parce que, contrairement aux provinces et à la plupart des gouvernements étrangers, les organisations autochtones n'ont pas encore leurs propres régimes d'accès à l'information.

L'article 13 protège l'information reçue à titre confidentiel d'un État étranger. La question s'est posée de savoir si la notion d'État étranger recouvre une subdivision de cet État. Par exemple, le Comité parlementaire de 1986 a fait remarquer qu'il n'était pas établi clairement si les gouvernements des États américains étaient visés par l'article 13, et il a recommandé de le reformuler de façon à préciser que les institutions ou gouvernements de provinces ou d'États faisant partie d'États étrangers sont compris aux fins de cette exemption. Cette recommandation a reçu l'appui de l'ancien Commissaire à l'information ainsi que du Commissaire actuel.

Une question apparentée est si le terme « État étranger » comprend des entités étrangères que le Canada ne reconnaît pas comme États (p. ex. Taiwan). Nous sommes d'accord que le libellé de l'article 13 devrait être plus clair sur ces questions.

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Article 15 - Affaires internationales et défense

L'article 15 institue une exemption discrétionnaire fondée sur le préjudice, visant les affaires internationales et la défense. Il donne au responsable d'une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire de refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à :

• la conduite des affaires internationales;
  
  
• la défense du Canada ou d'États alliés ou associés avec le Canada;
  
  
• la détection, la prévention ou la répression d'activités hostiles.

L'article 15 ajoute ensuite « notamment », neuf exemples de renseignements de cette nature, y compris les renseignements militaires d'ordre tactique ou stratégique; la quantité, les caractéristiques, les capacités ou le déploiement des armes ou des matériels de défense; et la correspondance diplomatique.

Jusqu'ici, les propositions de réforme ont insisté sur le besoin de clarifier le texte pour éclairer l'interprétation ou l'application des neuf exemples donnés. Le Groupe d'étude est d'avis que la formulation actuelle est claire. La vraie question consiste à savoir si la divulgation créerait un préjudice qu'on peut préciser. L'article 15 donne la liste des intérêts de l'État que l'on veut protéger par cette exemption ou, en d'autres mots, des intérêts dont la divulgation est susceptible de causer un préjudice. Les neuf exemples donnés ne constituent pas une énumération exhaustive et les lignes directrices actuelles sur l'accès à l'information l'énoncent clairement.

Le Groupe d'étude ne recommande aucun changement à l'article 15.

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Article 16 - Sécurité publique et enquêtes

L'article 16 est une disposition complexe, qui comprend trois exemptions distinctes mais reliées, avec un mélange de mesures obligatoires et discrétionnaires, de protections fondées sur la catégorie et sur le préjudice et, dans un cas, une limite de temps à la protection. Les trois exemptions sont liées aux mesures de police et aux enquêtes, à la sécurité publique et aux fonctions de police de la GRC. Les propositions faites par le passé traitaient principalement des exemptions pour les mesures de police et les enquêtes.

Le paragraphe 16(1) autorise le responsable d'une institution gouvernementale à refuser la divulgation :

• jusqu'à l'expiration d'un délai de 20 ans, des documents obtenus ou préparés par un organisme d'enquête fédéral au cours d'enquêtes licites ayant trait :
  • à la détection, la prévention et la répression du crime,
  • aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales,
  • aux activités soupçonnées de constituer des menaces envers la sécurité du Canada;
• des documents contenant des renseignements relatifs à des techniques d'enquêtes ou à des projets d'enquêtes licites déterminées;
• des documents contenant des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales ou au déroulement d'enquêtes licites; ou
• des documents contenant des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la sécurité des établissements pénitentiaires.

L'alinéa 16(1)a) protège l'information obtenue ou préparée dans le cours d'une enquête licite par un organisme d'enquête déterminé par règlement. L'institution fédérale n'a pas à satisfaire à un critère de préjudice spécifique lorsqu'il s'agit d'information en provenance d'un organisme d'enquête, mais elle doit peser les intérêts publics pertinents dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire de divulguer l'information ou non.

Les commissaires à l'information successifs ont recommandé qu'un critère de préjudice soit ajouté à cette exemption, ce qui aurait pour effet de la rendre semblable à celle qui est prévue à l'alinéa 16(1)c) pour les renseignements dont la divulgation pourrait nuire aux activités destinées à faire respecter les lois ou au déroulement d'enquêtes licites. Nous n'avons toutefois pas décelé d'abus dans l'utilisation de l'exemption prévue à l'alinéa 16(1)a). De plus, l'exemption est caduque après 20 ans.

Tous les ressorts abordent de façon large la protection de l'information à la sécurité publique, même s'ils procèdent différemment pour arriver à cette fin. Le Groupe d'étude est d'avis que la politique publique à l'origine de cette disposition est toujours valable. L'application d'un critère de préjudice spécifique aux enquêtes criminelles menées par des organismes d'enquête se solderait par une dépense considérable de temps et d'efforts sans qu'on puisse divulguer plus de renseignements. Bref, il y a des motifs de maintenir le statu quo et aucune raison convaincante pour justifier un changement.

Le nombre d'organismes d'enquête établi par le Règlement n'a pas augmenté depuis 1984, sauf pour l'ajout du Service canadien du renseignement de sécurité lorsqu'il a été scindé de la GRC. Les neuf organismes qui se trouvent sur la liste vont de la police militaire des Forces canadiennes à la GRC. Ces dernières années, d'autres entités gouvernementales se sont de plus en plus impliquées dans des enquêtes criminelles ou quasi criminelles et elles sollicitent le statut d'organisme d'enquête (c'est le cas, par exemple, de Citoyenneté et Immigration Canada pour ses activités visant la lutte contre la contrebande d'êtres humains).

Nous sommes d'avis que les critères de désignation des organismes d'enquête aux fins de l'alinéa 16(1)(a) devraient être rendus transparents dans le Règlement. Les critères pourraient être inclus, par exemple, dans un préambule à l'annexe qui dresse la liste des organismes d'enquête. Les critères devraient assurer que la portée de l'exemption continue à être limitée. Par exemple, l'organisme devrait être chargé d'enquêtes découlant principalement du Code criminel ou qui portent sur des actes criminels; il devrait avoir ses propres pouvoirs légiférés d'enquête (p. ex. de fouille et de saisie); il devrait constituer une unité spécifique au sein d'une institution gouvernementale (l'institution elle-même ne se qualifiant en entier que si son mandat porte sur la fonction d'enquête p. ex. la GRC); et il devrait pouvoir faire la démonstration que les exemptions pour les mesures de police qui comportent un critère de préjudice ne permettent pas de protéger les intérêts en cause.

L'alinéa 16(1)c) autorise le responsable d'une institution fédérale à refuser de divulguer tout renseignement qui risquerait vraisemblablement de nuire à la conduite d'enquêtes licites. Les corps policiers nous ont fait remarquer que la divulgation de l'information peut nuire à des enquêtes à venir, de la même façon qu'aux enquêtes en cours, et que l'alinéa 16(1)c) devrait être modifié en conséquence. Nous sommes d'avis que cet argument a un certain mérite, mais que l'exemption ne devrait être étendue qu'aux enquêtes qui sont prévisibles.

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⁵ Il existe des dispositions prévoyant des certificats pour protéger l'information de sécurité nationale dans les lois de la plupart des pays étrangers étudiés par le Groupe d'étude. Voir l'article 33 de la Freedom of Information Act de l'Australie, les articles 24 et 25 de la Freedom of Information Act de l'Irlande, l'article 31 de Official Information Act de la Nouvelle-Zélande et les articles 23 et 24 de la Freedom of Information Act qui n'est pas encore en vigueur du Royaume-Uni.