Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens

Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information

Article 20 - Information fournie par des tiers au sujet de la vulnérabilité des infrastructures essentielles

Entre autres, l'article 20 protège l'information confidentielle commerciale, financière, scientifique ou technique qui est fournie au gouvernement par un tiers et est traitée de façon cohérente d'une manière confidentielle par le tiers. Cependant, l'information fournie au gouvernement ne concerne pas uniquement la position financière ou concurrentielle de tiers. Une partie de l'information provenant de tiers concerne la vulnérabilité d'immeubles particuliers ou d'autres structures ou systèmes, y compris les systèmes informatiques et de communication ou les méthodes utilisées pour les protéger. Cette information est devenue plus sensible étant donné les attaques terroristes qui ont eu lieu le 11 septembre 2001 aux États-Unis.

Nous sommes d'avis qu'il y a lieu de rassurer les tiers responsables d'infrastructures essentielles, comme les aéroports, que la protection de l'article 20 s'étend à ce genre d'information en l'énonçant de façon explicite dans la Loi. Cette information serait également assujettie aux dispositions portant sur les avis et l'appel, et à la clause de primauté de l'intérêt public prévue au paragraphe 20(6). Les autres aspects de l'article 20 sont discutés plus en détail ci-dessous.

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Autres exemptions et exclusions

Article 14 - Affaires fédérales-provinciales

L'article 14 porte que le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication de toute information dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires fédérales-provinciales. La disposition comprend précisément les consultations ou les délibérations fédérales-provinciales ou les orientations ou mesures adoptées dans la conduite des affaires fédérales-provinciales.

L'article 14 n'a pas été sérieusement contesté. Au fil des ans, on a quelques fois proposé de remplacer l'expression « affaires fédérales-provinciales » par « négociations fédérales-provinciales » ou « relations fédérales-provinciales ».

Selon nous, on n'obtiendrait pas grand-chose en remplaçant le libellé actuel pour substituer le mot « négociations » ou « relations » au mot « affaires ». L'utilisation du mot « négociations » pourrait avoir comme effet de restreindre indûment l'exemption, puisque les relations fédérales-provinciales dans un contexte canadien peuvent avoir un aspect délicat sans pour autant qu'il y ait de négociations, alors que le terme « relations » semble à peu près équivalent au terme actuel.

Après avoir examiné cette disposition, le Groupe d'étude est arrivé à la conclusion que l'article 14 fonctionne comme le souhaitait le Parlement et qu'il n'y a pas de motifs réels de le modifier.

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Article 17 - Sécurité des individus

L'article 17 de la Loi prévoit une exemption discrétionnaire fondée sur le préjudice pour tout renseignement dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la sécurité des individus. L'actuel Commissaire à l'information et son prédécesseur ont tous deux recommandé que l'on modifie l'article 17 pour en étendre l'application au cas où la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la santé mentale ou physique d'une personne. Le Groupe d'étude est d'accord avec cette proposition.

Dans nos consultations auprès des ministères et des organisations, une question a été soulevée quant à la protection des documents qui doivent être conservés et qui contiennent des preuves de crimes très violents (p. ex. les photographies de corps mutilés), au-delà de 20 ans après le décès des victimes. Jusqu'à ce moment-là, cette information est considérée personnelle et protégée au titre de l'article 19. Il a été vigoureusement avancé que la divulgation d'une telle information serait traumatisante pour les familles des victimes et offenserait le public même après 20 ans. Nous sommes d'accord qu'il y a des circonstances où il pourrait être dans l'intérêt public de protéger ce genre d'information. Cependant, nous sommes d'avis que les Lignes directrices sur l'accès à l'information devraient établir des critères clairs pour l'application de l'exemption afin d'assurer que le matériel d'importance historique (p. ex. des photographies de guerre) n'est pas indûment retenu.

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Article 18 - Intérêts économiques du Canada

L'article 18 offre une protection discrétionnaire à l'information relative aux « intérêts économiques du Canada ». En fait, il s'agit d'un regroupement de renseignements variés :

• des secrets industriels ou des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques appartenant au gouvernement du Canada;
  
  
• des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité d'une institution fédérale;
  
  
• des renseignements techniques ou scientifiques obtenus grâce à des recherches et dont la divulgation risquerait vraisemblablement de priver un cadre ou un employé de sa priorité de publication;
  
  
• des renseignements dont la divulgation qui risquerait vraisemblablement de porter un préjudice appréciable aux intérêts financiers du gouvernement du Canada ou à sa capacité de gérer l'économie du pays.

Le paragraphe 18(a) protège les renseignements financiers, commerciaux ou scientifiques appartenant au gouvernement et ayant, ou pouvant vraisemblablement avoir, une valeur importante. On a proposé de modifier ce paragraphe pour restreindre la protection aux renseignements qui avaient, ou pouvaient vraisemblablement avoir, une « valeur monétaire importante ». Nous sommes d'accord avec cette modification qui viendrait codifier l'interprétation de « valeur importante » que l'on trouve dans les Lignes directrices sur l'accès à l'information.

Si les recommandations du Groupe d'étude concernant le champ d'application de la Loi sont acceptées, elles s'appliqueront à certaines sociétés d'État et à d'autres organisations de services spéciaux pour la première fois. L'article 18 s'appliquerait alors à elles plutôt que l'article 20, qui protège l'information commerciale fournie au gouvernement par des tiers. Le paragraphe 18(b) prévoit une exemption discrétionnaire pour l'information dont la divulgation créerait un préjudice à la compétitivité d'une institution gouvernementale. Nous considérons que cet article devrait fournir une protection adéquate aux activités concurrentielles de la plupart des sociétés d'État. De plus, tel que mentionné au chapitre 1, lorsque cette exemption et les autres exemptions sont insuffisantes pour protéger les intérêts principaux des institutions, des exclusions pourraient être envisagées pour certaines informations (p. ex. en relation à des activités commerciales concurrentielles précises, qui sont distinctes et à distance du mandat de service public de l'institution).

De plus en plus, les activités commerciales du gouvernement qui sont soumises à la concurrence sont confiées à des organismes de service spéciaux associés à un ministère ou à une agence du gouvernement, ou exécutées par un autre mode de prestation de services. Les activités commerciales concurrentielles des organismes de service spéciaux et des autres mécanismes de prestation de services peuvent ne pas être assez importantes pour affecter la compétitivité de l'institution fédérale dans son ensemble et, par conséquent, les renseignements relatifs à ces activités ne seraient pas protégés en vertu de cette exemption. Il y aurait lieu de remédier à cette lacune.

Il reste une question concernant l'article 18 quant aux essais de produits ou essais d'environnement. L'article 20 de la Loi exclut expressément de la portée de l'exemption les résultats d'essais de produits ou d'essais d'environnement effectués par une institution fédérale ou pour son compte, sauf si les essais constituent une prestation de services fournis à titre onéreux mais non destinée à une institution fédérale.

Le Comité parlementaire de 1986 a recommandé qu'on modifie l'article 18 pour y inclure une disposition similaire, au motif qu'en l'absence d'une telle modification les institutions gouvernementales pourraient ne pas être tenues de divulguer leurs propres résultats d'essais de produits ou d'essais environnementaux, alors que les résultats des essais effectués par ces institutions ou pour leur compte sur des produits ou des activités du secteur privé pourraient être divulgués. Le Commissaire à l'information appuie cette modification et nous nous rangeons à son avis.

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Article 19 - Renseignements personnels

La Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels ont été conçues comme des lois complémentaires. En termes généraux, la Loi sur l'accès régit la divulgation de l'information autre que les renseignements personnels, alors que ces derniers sont régis par la Loi sur la protection des renseignements personnels.

L'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information est l'exemption la plus fréquemment invoquée. Elle empêche le responsable d'une institution gouvernementale de divulguer un document contenant de l'information personnelle telle que définie dans la Loi sur la protection des renseignements personnels, à moins que la personne visée consente à leur divulgation, que l'information soit publiquement disponible, ou que la divulgation soit conforme avec l'article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Dans l'application de l'article 19 donc, les deux lois doivent être interprétées de concert. Un exemple de cette interaction est que l'identité d'un particulier qui fait une demande d'accès est protégée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Au cours de nos consultations, les participants ont soulevé plusieurs questions de protection de l'information personnelle dépassant le mandat du Groupe d'étude.⁶ Ces questions seront étudiées dans l'examen des questions de protection des renseignements personnels mené par le ministère de la Justice. D'autres préoccupations portaient cependant sur l'interaction des deux lois et les vues souvent divergentes du Commissaire à l'information et du Commissaire à la protection des renseignements personnels.

Un des exemples les plus remarquables de l'interaction des deux lois est l'application de l'alinéa 8(2)m) de la Loi sur la protection des renseignements personnels qui prévoit la divulgation de renseignements personnels lorsque c'est dans l'intérêt public. Une institution doit aviser le Commissaire à la protection des renseignements personnels avant de faire une telle divulgation lorsqu'il est raisonnablement possible de le faire. Il peut y avoir une situation où le Commissaire à l'information avise l'institution de divulguer l'information personnelle dans l'intérêt public, mais où le Commissaire à la protection des renseignements personnels avise l'institution de protéger l'information parce que l'intérêt public dans un tel cas n'a pas prépondérance sur l'invasion de la vie privée qui serait le résultat de la divulgation. Cela place l'institution dans la position difficile d'avoir des recommandations conflictuelles des deux commissaires.

C'est évidemment le responsable de l'institution gouvernementale qui a la décision ultime de divulguer ou non l'information. Cette décision peut être contestée et portée en révision judiciaire. Cependant, nous sommes d'avis que la plupart des problèmes liés à la protection des renseignements personnels peuvent être réglés entre les deux commissaires.

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⁶ Par exemple, le Groupe d'étude a reçu un certain nombre de présentations sur la divulgation de données censitaires historiques.