Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens

Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information

Article 20 - Renseignements de tiers

L'article 20 a pour but de protéger les renseignements commerciaux confidentiels fournis au gouvernement par des tiers. Il est semblable à l'article 18, qui protège les renseignements commerciaux du gouvernement.

L'article 20 est une exemption obligatoire, qui porte que le responsable d'une institution fédérale doit refuser la communication de tout document contenant :

• des secrets industriels;
  
  
• des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;
  
  
• des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou des profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
  
  
• des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins.

Cette exemption souffre trois exceptions :

• le responsable d'une institution fédérale ne peut refuser la communication d'un document qui donne les résultats d'essais de produits ou d'essais d'environnement effectués par une institution fédérale ou pour son compte, sauf si les essais constituent une prestation de services fournis à titre onéreux mais non destinés à une institution fédérale;
  
  
• les renseignements en cause peuvent être communiqués si le tiers que les renseignements concernent y consent;
  
  
• comme nous l'avons fait remarquer plus tôt dans notre rapport, le responsable d'une institution fédérale peut communiquer tout document soumis à l'exemption (sauf un secret industriel) pour des raisons d'intérêt public concernant la santé et la sécurité publiques ainsi que la protection de l'environnement et si les raisons d'intérêt public justifient nettement les conséquences éventuelles de la communication pour un tiers.

La disposition doit être lue en conjonction avec les articles 27, 28, 29 et 44 de la Loi, qui prescrivent les avis à donner aux tiers et qui leur accordent un recours en révision.

L'exemption prévue à l'article 20 est l'une de celles qui sont les plus fréquemment invoquées, suivant de près l'exemption portant sur les renseignements personnels (article 19). Le Commissaire à l'information pense qu'on abuse de cette exemption et qu'elle fait l'objet de trop de litiges. Ceci est probablement lié à la très grande réticence des tiers lorsqu'il s'agit de divulguer des renseignements de nature commerciale. Toutefois, le nombre élevé de litiges est aussi attribuable à l'interaction constante du gouvernement et des tiers ayant des intérêts commerciaux, ainsi qu'au fait que 40 pour cent du total des demandes d'accès à l'information provient des sociétés commerciales.

Nous sommes d'avis que la disposition est fondamentalement adéquate et que les tribunaux l'appliquent selon l'intention du Parlement. C'est une des rares parties de la Loi qui a fait l'objet d'une jurisprudence importante. Par conséquent, les changements recommandés auraient essentiellement pour but de clarifier les exemptions actuelles et d'ajouter une clause de primauté de l'intérêt public, ainsi que d'améliorer les pratiques administratives relatives aux renseignements de tiers.

Le Comité parlementaire de 1986 a recommandé de modifier la Loi pour restreindre la définition de secrets industriels, afin de les distinguer des autres renseignements commerciaux confidentiels protégés par l'exemption. Toutefois, les tribunaux ont appliqué une définition très étroite du secret industriel dans le contexte de l'accès à l'information, ce qui fait qu'il n'est pas nécessaire d'ajouter une définition à la Loi. Une telle démarche pourrait même introduire de l'incertitude alors que la jurisprudence est claire. Le Groupe d'étude est d'avis qu'il n'y a pas lieu d'ajouter une définition des secrets industriels dans la Loi.

Sauf pour les secrets industriels, le responsable d'une institution gouvernementale peut divulguer des renseignements protégés par l'article 20(1) « pour des raisons d'intérêt public concernant la santé et la sécurité publiques ainsi que la protection de l'environnement; les raisons d'intérêt public doivent de plus justifier nettement les conséquences éventuelles de la communication pour un tiers : pertes ou profits financiers, atteintes à sa compétitivité ou entraves aux négociations qu'il mène en vue de contrats ou à d'autres fins. »

Informer, dès le départ, les tiers des dispositions de la Loi et des genres de renseignements qui pourraient être divulgués en réponse à une demande.

Le Commissaire à l'information a recommandé que le principe de primauté du paragraphe 20(6) soit élargi pour l'appliquer à la protection des consommateurs, comme il s'applique à la santé et la sécurité publiques ainsi qu'à la protection de l'environnement, et pris en compte lorsqu'il faut décider de divulguer ou non les renseignements en cause. Nous appuyons cette recommandation.

En vertu des articles 27 à 29 et 44 de la Loi, les tiers ont le droit d'être avisés si le responsable d'une institution fédérale a l'intention de divulguer un document protégé par l'article 20, le droit de présenter des observations, ainsi que le droit de se porter en révision devant la Cour fédérale.

Le Comité parlementaire de 1986 a fait remarquer qu'il pouvait être difficile de donner avis aux tiers dans le délai de 30 jours prévu, particulièrement lorsqu'il faut en informer un grand nombre ou lorsqu'ils se trouvent à l'extérieur du Canada. Ceci étant, le Comité a recommandé que la Loi soit modifiée pour prévoir, en de telles circonstances, un avis dans la Gazette du Canada et des annonces dans toute revue spécialisée, périodique ou quotidien pertinent. Les commissaires à l'information successifs se sont rangés à cet avis. Cette modification aurait dû être faite depuis longtemps.

Après avoir revu tous les enjeux portant sur l'article 20, nous avons conclu que c'est l'éducation des tiers au sujet de la Loi qui est essentielle. Nos consultations ont fait clairement ressortir que bon nombre de plaintes de tiers sont dues au fait qu'ils ne sont pas conscients que les renseignements qu'ils transmettent au gouvernement peuvent être divulgués en vertu de la Loi. C'est pour cette raison que les ministères qui traitent souvent avec des tiers pour des questions d'accès ont préparé des feuillets d'information et autres communiqués pour informer les tiers quant aux renseignements qui peuvent être divulgués en vertu de la Loi et des motifs de divulgation. Ces pratiques exemplaires devraient être diffusées et étendues à l'ensemble de la fonction publique.

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Article 22 - Examens et vérifications

L'article 22 accorde au responsable d'une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire de refuser la communication de documents contenant des renseignements relatifs à certaines opérations - essais, épreuves, vérifications - ou aux méthodes et techniques employées pour les effectuer, dont la divulgation nuirait à l'exploitation de ces opérations ou en fausserait le résultat.

L'article ne prévoit pas d'exemption pour les résultats des essais ou des vérifications.

La Politique sur les vérifications internes du gouvernement requiert que les ministères publient, « en temps utile, leurs rapports de vérification interne et qu'ils les rendent accessibles au public avec le moins de formalité possible ». Par conséquent, les institutions gouvernementales rendent publics, de façon routinière, les rapports finals de vérification. Cependant, une question se pose au sujet de la divulgation des rapports préliminaires de vérification interne et des documents afférents de travail, lesquels peuvent contenir de l'information non validée.

Les vérificateurs internes, ainsi que la Vérificatrice générale du Canada, ont exprimé des préoccupations sérieuses quant à la publication prématurée des rapports préliminaires de vérification interne et des documents de travail avant que l'information ne soit validée. Ils sont d'avis que la divulgation potentielle de rapports incomplets comportant de l'information non validée aura vraisemblablement pour effet de limiter la portée et le contenu des rapports de vérification interne. Cela affecterait négativement la capacité des vérificateurs internes à se conformer aux normes professionnelles, ce qui, à son tour, aurait un effet sur le degré auquel le bureau de la Vérificatrice générale peut se fier sur le travail des vérificateurs internes.

Plus précisément, la Vérificatrice générale a exprimé l'avis que les documents de vérification interne devraient être protégés pour une période de temps suffisante afin de permettre aux vérificateurs internes de pouvoir réaliser avec efficacité leurs fonctions, c'est-à-dire de faire leur travail et de valider les résultats. Nous sommes d'accord que les documents de travail et les ébauches de rapports des vérifications internes devraient être protégés, non pas indéfiniment, mais jusqu'à ce que le rapport de vérification interne soit finalisé. Pour éviter tout abus éventuel d'une telle disposition en conservant les rapports sous forme d'ébauche indéfiniment, les rapports préliminaires de vérification interne seraient disponibles six mois après la fin des travaux de vérification. En aucun cas ne pourraient-ils être protégés plus de deux ans après le début de la vérification.

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Article 23 - Secret professionnel de l'avocat

L'article 23 autorise le responsable d'une institution fédérale à refuser la communication de documents contenant des renseignements protégés par le secret professionnel qui lie un avocat à son client. La doctrine du secret professionnel qui lie un avocat à son client est reconnue comme principe fondamental de notre système juridique depuis plus de 300 ans. L'exemption prévue à l'article 23 assure que le gouvernement jouit de la même protection pour ses documents juridiques que les particuliers et le secteur privé. L'exemption est discrétionnaire conformément à la règle de la common law qui veut que le privilège appartienne au client qui a toute liberté d'y renoncer.

Le Groupe d'étude a examiné les propositions précédentes et les approches dans les autres ressorts. Nous avons conclu que l'article 23 devrait demeurer une exemption discrétionnaire de catégorie. Cependant, nous croyons que le privilège dans le contexte de la Loi peut ne pas toujours être bien compris par les avocats du gouvernement et les institutions gouvernementales. Des éclaircissements devraient être fournis sur les circonstances dans lesquelles des documents peuvent être divulgués sans préjudice aux intérêts légaux du gouvernement. Cela pourrait être fait par la formation et des lignes directrices.

L'article 25 porte que le responsable d'une institution fédérale est tenu de prélever et communiquer les parties d'un document qui ne sont pas visées par l'exemption. Toutefois, en vertu de la common law, la divulgation d'une partie d'un document protégé par le secret professionnel liant un avocat à son client peut constituer une renonciation au privilège quant au reste du document, ainsi qu'aux documents connexes. Il est naturel que cette question préoccupe la communauté juridique.

Nous partageons l'avis du Commissaire à l'information qu'il serait utile de préciser dans la Loi que la divulgation d'une partie prélevée d'un document n'entraîne pas la renonciation au privilège quant à l'information dans les autres parties du document ou dans les documents connexes.

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