Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens

Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information

Chapitre 5 - Les modalités d'accès dans la Loi

Les articles 6 à 12 de la Loi sur l'accès à l'information définissent les modalités que doivent respecter les institutions dans le traitement des demandes. Dans ces articles, le législateur tente de trouver un équilibre entre les besoins des requérants et la capacité des institutions d'y répondre tout en remplissant leur mandat de base. On y précise les délais à respecter pour répondre aux demandes, le régime de tarification et les avis à envoyer.

Les demandes

Format de la divulgation

Les institutions fédérales conservent leurs documents en divers formats (imprimé, document numérisé, microfilm). La Loi et le Règlement ne précisent pas qui décide dans quel format le dossier doit être communiqué au requérant; la décision revient donc à l'institution concernée. Nous croyons que le requérant devrait pouvoir obtenir le document dans le format qu'il préfère, si le document peut être divulgué et s'il existe déjà dans ce format. Cela se ferait sous réserve des conditions prévues à l'article 8 du Règlement sur l'accès à l'information (qui traite des situations où l'on ne peut communiquer une copie d'un document, par exemple si celui-ci existe sous une forme que l'on ne peut pas reproduire sans endommager l'original).

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Clarifier les demandes et en préciser la portée

Les requérants ont parfois besoin d'aide pour formuler leur demande dans des termes qu'une institution gouvernementale peut comprendre. Par conséquent, c'est souvent le service d'accès qui doit les aider à trouver la terminologie adéquate pour décrire les documents recherchés. Certains requérants communiquent avec l'institution concernée au préalable, pour discuter de la façon dont ils devraient formuler leur demande. Beaucoup d'institutions entrent automatiquement en rapport avec les requérants pour discuter de la portée de leur demande. Elles jugent que cette démarche les aide à concentrer leurs efforts sur ce que le requérant veut vraiment et à réduire les délais de réponse. Les requérants ont systématiquement indiqué que cette pratique était fort utile.

[U]n simple appel téléphonique de la part du responsable de l’accès au requérant en vue de clarifier l’information sollicitée pourrait réduire de beaucoup le fardeau administratif. Rapport sur les consultations sur la Loi sur l’accès à l’information et son application
Offrir de mettre le requérant en contact avec le personnel du programme visé, surtout quand le sujet de la demande est technique.

Tout en reconnaissant que la décision finale sur la portée d'une demande appartient toujours au requérant, nous sommes d'avis que le personnel des services d'accès à l'information devrait être encouragé à entrer en rapport avec les requérants afin de discuter de leur demande, dans pratiquement tous les cas. La seule exception à cette règle serait le rare cas où la portée de la demande est parfaitement claire et qu'il n'y a pas de malentendu possible. Dans bien des cas, il peut être utile que le requérant parle directement à quelqu'un qui travaille dans le secteur de programme visé, lequel peut expliquer quelle information détient son service, comment celle-ci est organisée et dans quelle mesure elle est déjà accessible directement. Nous croyons aussi que le personnel du service d'accès à l'information devrait rester en rapport avec les requérants pour leur fournir des mises à jour au sujet du traitement de leur demande. Par exemple, lorsqu'il ressort clairement qu'il faudra faire énormément de recherches pour trouver très peu de documents pouvant être divulgués, on devrait informer le requérant aussitôt que possible de ce fait. On devrait ensuite lui donner la possibilité de modifier sa demande afin de minimiser les droits à payer et le délai de traitement.

Les institutions fédérales ne sont pas dotées de ressources illimitées, quelles soient humaines ou financières. La législation de tous les ressorts que nous avons examinés contient des dispositions permettant de trouver un équilibre entre la demande pour l'accès à l'information et la capacité de réponse des institutions. Ces dispositions peuvent porter sur le barème des droits, les prolongations de délai, les exigences de définition de l'objet d'une demande, ainsi que le droit de refuser de traiter des demandes à cause de leur nature ou de leur importance. La Loi sur l'accès à l'information comporte beaucoup moins de protections administratives que la plupart des autres législations semblables.

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Cibler la demande

À l'occasion, les institutions reçoivent des demandes importantes et non ciblées qui portent sur un très grand nombre de documents. Par exemple, on a reçu des demandes de communication de « tous les documents se trouvant au poste de travail de Mme X » et de « tout message se trouvant dans la boîte postale électronique de M. Y ». Étant donné leur manque de précision, de telles demandes exigent le traitement de nombreux documents qui, éventuellement, peuvent ne représenter aucun intérêt pour le requérant. Le Groupe d'étude est d'avis que ce genre de demande ne respecte pas l'objectif de la Loi et qu'il ne cadre pas avec une utilisation efficace de l'argent des contribuables. La Loi devrait être modifiée pour éviter ce problème, en énonçant clairement que les demandes doivent porter sur un sujet précis ou sur des documents spécifiques. La modification devrait être rédigée de façon à n'entraver d'aucune façon la présentation de demandes légitimes.

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Demandes frivoles, vexatoires ou abusives

Après avoir longuement discuté de cette question avec les coordonnateurs et les utilisateurs, le Groupe d'étude est arrivé à la conclusion qu'au Canada, et comme dans les autres ressorts, des demandes frivoles, vexatoires ou abusives sont faites à l'occasion, mais que leur nombre est très restreint. Ces demandes ont néanmoins tendance à nuire à la crédibilité de l'accès à l'information dans la fonction publique. Leur traitement mobilise par ailleurs des ressources qui pourraient être affectées à meilleur escient pour répondre à des demandes légitimes. Dans plusieurs des ressorts que nous avons examinés, notamment l'Alberta, l'Ontario, l'Irlande, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, la loi autorise les organismes gouvernementaux à refuser de traiter les demandes qu'ils considèrent abusives, frivoles ou vexatoires.¹

Nous avons également découvert que, dans les autres ressorts qui ont une telle disposition, les tribunaux ont assujetti son application à des critères très rigoureux. Dans son rapport 2000-2001, le Commissaire à l'information a recommandé que l'on autorise les institutions fédérales à refuser de répondre aux demandes frivoles ou abusives. Sa recommandation inclut le droit du requérant de contester un tel refus devant le Commissaire, qui pourrait ensuite rendre une décision exécutoire. D'autre part, en Alberta et en Colombie-Britannique, les institutions peuvent demander au Commissaire l'autorisation de refuser de traiter une demande parce qu'elle est frivole ou vexatoire. Étant donné que le refus de traiter une demande est une mesure d'une grande sévérité, nous croyons qu'un tel mécanisme serait approprié. Il donnerait la garantie voulue que l'on n'abusera pas de cette disposition.

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Délais

L'article 7 de la Loi exige que, dans les 30 jours suivant la réception de la demande, l'institution fédérale avise le requérant si on lui accorde l'accès au document demandé et, si c'est le cas, le lui fournir. L'article 9 autorise la prolongation du délai de 30 jours pour « une période que justifient les circonstances », dans trois cas :

• l'observation du délai entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution en raison soit du grand nombre de documents demandés, soit de l'ampleur des recherches à effectuer pour donner suite à la demande;
  
  
• les consultations nécessaires rendraient pratiquement impossible l'observation du délai; ou
  
  
• un avis de la demande a été donné aux tiers.

Toute prolongation de délai qui dépasse 30 jours doit être portée à l'attention du Commissaire. Le défaut de communiquer un document dans les délais prévus par la Loi (soit le délai original de 30 jours ou le délai prorogé) équivaut à une décision de refus de communication.

Le non-respect des délais prévus par la Loi est un problème sérieux au Canada, comme d'ailleurs dans beaucoup d'autres ressorts. Au palier fédéral, une partie très importante des plaintes soumises au Commissaire à l'information (49 pour cent en 1999-2000, 42 pour cent en 2000-2001 et 28,8 pour cent en 2001-2002) porte sur les retards.

Du point de vue des utilisateurs qui attendent l'information demandée, les délais sont trop longs; du point de vue des fonctionnaires qui s'efforcent de fournir des réponses, les délais actuels ne reflètent pas la réalité de la complexité croissante des demandes, du grand nombre de consultations à faire et d'avis à donner aux tiers, et de la lourde charge de travail.

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Délai de trente jours²

Les coordonnateurs de l'accès à l'information et le Commissaire à l'information reconnaissent que les demandes sont devenues plus complexes et qu'elles exigent souvent des recherches approfondies et une consultation élargie.

Après avoir étudié les délais prévus dans les autres ressorts, nous estimons que le délai actuel de 30 jours demeure à peu près correct.

On a toutefois avancé que ce délai devrait être exprimé en jours ouvrables plutôt que civils. Les coordonnateurs de l'accès nous ont fait remarquer qu'avec un délai exprimé en jours civils, le temps dont dispose une institution pour traiter une demande varie selon la période de l'année où elle est présentée (le mois de décembre causant le plus de difficultés). Nous avons remarqué qu'en Nouvelle-Zélande et aux États-Unis, les délais sont exprimés en nombre de jours ouvrables. Nous croyons aussi qu'il serait plus logique que le délai soit mesuré en jours ouvrables.

La question devient alors la suivante : combien doit-on accorder de jours ouvrables? Nous hésitons à diminuer ou à augmenter le délai actuel prévu dans la Loi. Celui-ci se traduirait par une période de 21 jours ouvrables. Ainsi, les institutions disposeraient exactement du même délai pour traiter chaque demande.

On devrait convertir de la même façon en jours ouvrables les autres délais relatifs au traitement des demandes : délai de transfert, prolongation, délai d'exclusion de l'information sur le point d'être publiée, délai de notification d'un tiers et de présentation d'arguments par celui-ci.

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Prolongations

Quelle que soit la raison qui motive une demande, l’accès à l’information ne devrait jamais détourner un organisme de sa mission première. Cela est essentiel, non seulement pour la bonne marche du gouvernement, mais encore pour la crédibilité de l’accès à l’information. [Traduction] Robert Hazell, Freedom of Information in Australia, Canada, and New Zealand: Reports to the Cabinet Office septembre 1987

Comme nous l'avons mentionné plus tôt, la Loi autorise une institution fédérale à reporter sa réponse après le délai de 30 jours. La Loi n'impose pas de limite à cette prolongation, indiquant seulement qu'elle doit porter sur « une période que justifient les circonstances », et qu'un avis doit être donné au Commissaire à l'information lorsque la prolongation est pour une période de plus de 30 jours.

La Loi autorise la prolongation du délai de réponse si la demande porte sur un grand nombre de documents et si l'observation du délai entrave de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution. L'expérience nous indique que d'autres motifs que le grand nombre de documents peuvent faire que l'observation du délai de 30 jours entrave de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution. C'est le cas, par exemple, lorsque le traitement d'une demande exige l'intervention de spécialistes, qui sont en nombre limité, ou lorsque le secteur de programme dont relèvent les documents pertinents gère une crise. Le Commissaire à l'information a dit être d'avis que les circonstances justifiant une prolongation devraient être élargies pour comprendre ces cas.

Après discussion avec le Commissariat à l'information, nous croyons que l'on simplifierait considérablement l'administration de la disposition sur la prolongation en formulant le motif autorisé à l'alinéa 9(1)a) simplement comme toute entrave déraisonnable au fonctionnement de l'institution.

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Communiquer les documents au requérant au fur et à mesure qu’ils sont prêts.

Divulgation des documents traités

Certains institutions fédérales ne divulguent l'information au requérant qu'à l'expiration du délai de réponse, ou uniquement lorsque le traitement de la demande est terminé. D'autres institutions divulguent l'information au requérant au fur et à mesure de son traitement. Nous croyons que cette dernière façon de procéder est préférable. Si un requérant désire recevoir l'information au fur et à mesure qu'elle est prête pour la divulgation, il n'y a pas de raison de procéder autrement dans la plupart des cas.

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¹ En Alberta, le Commissaire peut autoriser une institution à ne pas traiter une demande qui aurait un impact déraisonnable sur son fonctionnement; en Australie, les institutions peuvent refuser l'accès si le travail impliqué dans le traitement de la demande venait détourner de façon importante et déraisonnable les ressources de l'agence qui doivent être consacrées à ses activités normales; en Irlande, le responsable peut refuser l'accès lorsque le nombre et la nature des documents demandés entre en conflit de façon importante et déraisonnable avec les autres travaux de l'organisme public; en Nouvelle-Zélande, on peut refuser une demande si l'information ne peut être rendue disponible sans procéder à des recherches et à des activités de préparation considérables.

² La loi en Alberta, en Colombie-Britannique, au Manitoba, en Ontario et en Australie stipule qu'il faut répondre aux demandes dans les 30 jours (les dispositions sur la prolongation de ce délai varient d'un ressort à l'autre). En Irlande, le délai est de quatre semaines. Au Québec, il est de 10 jours (avec la possibilité d'une extension de 10 jours), et en Nouvelle-Zélande et aux États-Unis, il est de 20 jours ouvrables.