Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens

Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information

Situations où les délais ne sont pas respectés

Le Groupe d'étude reconnaît que le non-respect du délai légal est un problème grave. D'aucuns ont proposé qu'en cas de non-respect des délais, les institutions en cause devraient perdre le droit d'invoquer certaines des exemptions, ou même toutes les exemptions. Nous ne sommes pas d'accord qu'on devrait interdire à une institution fédérale d'invoquer une ou des exemptions pour ne pas avoir répondu dans les délais prévus par la Loi. Ceci ne veut pas dire que nous croyons qu'il faut fermer les yeux sur les retards, bien au contraire. Toutefois, comme nous l'avons expliqué au chapitre 4, les exemptions ont été placées dans la Loi pour protéger la confidentialité de l'information quand il est de l'intérêt public de le faire. Interdire aux institutions d'invoquer les exemptions en cas de retard pourrait porter préjudice à l'intérêt public bien plus que de sanctionner l'institution en cause.

On a aussi suggéré d'interdire aux institutions retardataires d'imposer des droits pour des réponses tardives. Nous croyons qu'un tel mécanisme n'encouragerait pas les institutions à traiter les demandes dans les plus brefs délais, ni les requérants à formuler des demandes précises. Cependant, nous recommanderons plus loin que le retard soit un facteur important à être considéré dans les décisions de dispenser des droits à payer.

Ceci étant dit, nous croyons que l'on peut et l'on doit prendre plusieurs mesures administratives pour diminuer le nombre de réponses en retard. Plus particulièrement, la Politique sur l'accès à l'information devrait exiger que, lorsqu'une institution fédérale arrive à la conclusion qu'elle ne pourra respecter les délais prévus par la Loi :

• l'institution informe le requérant par écrit du retard prévu, qu'elle explique le motif du retard et qu'elle indique au requérant qu'il peut déposer une plainte à cet égard devant le Commissaire à l'information;
  
  
• l'institution envoie copie de cette lettre au Commissaire à l'information de façon à ce qu'il puisse suivre de près la fréquence des retards des institutions;
  
  
• les coordonnateurs de l'accès fassent rapport régulièrement au sous-ministre, ou au fonctionnaire équivalent, sur le nombre de retards valant refus durant le mois précédent et des raisons qui les justifient pour permettre à la haute direction des institutions de surveiller les délais de traitement et de corriger les retards;
  
  
• les institutions fédérales fassent état de la situation à ce sujet dans leur rapport annuel au Parlement sur l'accès à l'information afin que les membres du Parlement aient une information complète sur la conformité des institutions quant au respect des délais prescrits dans la loi.

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Droits exigibles

L'article 11 de la Loi stipule qu'on peut exiger du requérant des droits de demande d'un montant maximal de 25 $, ainsi que des droits relatifs :

• au temps raisonnable de recherche et de préparation, après les cinq premières heures;
  
  
• au coût de production d'un document sur un support de format différent;
  
  
• au coût de production d'un document issu d'un document informatisé;
  
  
• aux frais de reproduction;

dont le chiffre précis est fixé par Règlement. Les responsables des institutions sont autorisés à exiger un dépôt des requérants, à les dispenser du paiement de droits ou à leur rembourser une somme déjà versée.

Les droits et frais prévus au Règlement sont restés pratiquement inchangés depuis 1983 quand les droits à acquitter au moment de la présentation de la demande ont été fixés à 5 $. Des sommes précises sont prévues pour les travaux suivants : la reproduction sous divers formats (p. ex., 0,20 $ la page de photocopie); la production de documents sur un support de format différent pour les requérants handicapés (p. ex., 2 $ la disquette); le temps consacré à la recherche et à la préparation (2,50 $ par quart d'heure après cinq heures); et la production à partir d'un document informatisé (p. ex., 5 $ par quart d'heure de traitement). Le même barème s'applique à toutes les demandes sans distinction d'objectif ou d'envergure ou de genre d'information requise.

Ce barème est parmi les moins élevés au Canada (voir le Tableau comparatif des droits à l'annexe 2). Une étude des demandes fédérales d'accès présentées en 1998-1999³ a permis de déterminer que les requérants ont payé un total de 290 000 $, dont 23 pour cent pour la présentation des demandes et 76 pour cent au titre du traitement et de la reproduction des documents. La même année, le coût total du traitement des demandes est estimé avoir été de 16,2 millions $. Les droits perçus ne représentent donc que 1,8 pour cent des coûts administratifs.

Les points de vue exprimés au sujet des droits sont tellement divergents qu'ils sont probablement impossibles à concilier. Les usagers croient qu'ils devraient payer le moins possible, alors que les institutions considèrent que la tarification actuelle est obsolète et ne fournit plus l'équilibre requis.⁴

Il n'existe aucune norme internationale à ce sujet. Chaque ressort a sa propre formule pour déterminer quelles activités seront facturées et à quel taux, les droits de présentation d'une demande, s'il en est, les critères permettant de dispenser du paiement des droits, et les distinctions à apporter le cas échéant entre les catégories de requérants. Le montant des droits varie aussi considérablement d'un ressort à l'autre et même, à l'occasion, d'une institution à l'autre. Il est toutefois rare que l'on se rapproche du recouvrement des coûts, sauf dans des circonstances spéciales.

Bien que la Loi sur l'accès à l'information stipule que les documents gouvernementaux doivent être mis à la disposition du public, sous réserve de certaines exceptions limitées et spécifiques, l'intention n'a jamais été de le faire gratuitement. Il est évident qu'une application stricte du principe de l'utilisateur-payeur empêcherait à peu près certainement la Loi d'atteindre ses objectifs, alors qu'un accès totalement gratuit occasionnerait pour les divers organismes un fardeau financier et administratif déraisonnable.

De l'avis du Groupe d'étude, le barème des droits devrait :

• être compatible avec les objectifs de la Loi, qui consiste à donner accès à l'information aux Canadiens;
  
  
• contribuer à la viabilité du régime d'accès à l'information;
  
  
• encourager l'efficacité dans la formulation et le traitement des demandes;
  
  
• encourager une administration rationnelle et uniforme des dispenses de paiement des droits.

À la lumière de ces principes, le Groupe d'étude recommande l'adoption d'un nouveau barème de droits qui distingue les demandes commerciales des demandes générales, qui prévoit une tarification séparée pour les demandes de très grande envergure et qui incite les requérants à formuler leur demande avec précision. Ce barème est résumé dans le tableau suivant.

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Droits à payer à la présentation de la demande

Le Groupe d'étude s'est demandé si l'on devait exiger des droits à la présentation de la demande. L'expérience canadienne et étrangère démontre qu'un modeste droit de présentation de demande contribue à décourager bon nombre de demandes frivoles sans limiter l'usage généralisé de la Loi. Dans le barème que nous proposons, la plupart des demandes ne coûteraient que ce droit initial.

Il faut remarquer que bien que la Loi prévoit un droit de présentation de demande pouvant atteindre un maximum de 25 $, le droit est demeuré 5 $ depuis 1983. Il serait maintenant approprié de l'augmenter à 10 $ ce qui ne ferait que refléter l'inflation. Le gouvernement pourrait envisager d'autres augmentations indexées à des intervalles appropriés, peut-être à tous les cinq ans.

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Un barème différent selon que la demande est de nature commerciale ou générale

Contrairement à la Loi fédérale canadienne, celle de certains autres ressorts (comme la Colombie-Britannique, les États-Unis et la Nouvelle-Zélande) prévoit un barème différent selon le type de requérant. Présentement, à peu près 40 pour cent des demandes au titre de la Loi visent des fins commerciales (par exemple, des sociétés demandant des renseignements au sujet de la soumission d'un concurrent dans le cadre d'un appel d'offres ou des demandes de renseignements qui sont destinés à la revente sous diverses formes). Ce pourcentage semble en voie d'augmentation.

Il n'y a rien de mal à cela. Ces demandes peuvent encourager la concurrence et augmenter la transparence dans les rapports entre le gouvernement et les entreprises. Elles étaient prévues par le Parlement au moment où il a adopté la Loi. La vraie question à se poser est s'il est approprié que les contribuables continuent à financer ce type de demandes au niveau actuel.

À la lumière des objectifs de politique publique qui sous-tendent le droit d'accès, nous sommes arrivés à la conclusion qu'il y a lieu de faire une distinction dans les droits exigés selon le type de demande. Nous croyons qu'il faut faire une distinction entre les demandes qui sont présentées principalement au profit d'intérêts commerciaux privés et celles qui sont faites principalement dans l'intérêt public ou pour répondre au besoin d'information des individus.

Il faut établir clairement que, normalement, les demandes en provenance des universitaires, des médias, des députés et sénateurs, des organisations publiques à but non lucratif et du public en général ne constituent pas des demandes de nature commerciale.

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Encourager les demandes ciblées

La très grande majorité des demandes d'accès sont de faible envergure. Une analyse statistique de 11 500 demandes produite pour le Groupe d'étude a permis de constater que 80 pour cent des demandes exigent moins de cinq heures de recherche et de préparation et qu'elles se soldent par l'examen et la divulgation de moins de 100 pages de documents. Il y a lieu d'encourager les demandes ciblées de cette nature et nous suggérons que pour ce faire, on ne perçoive, dans ces cas, aucun autre droit que le droit de 10 $ exigé pour la présentation de la demande. Ces demandes devraient continuer de bénéficier de cinq heures gratuites de recherche et de préparation des documents. En outre, nous recommandons qu'elles donnent droit à un maximum de 100 pages de reproduction (ou l'équivalent dans d'autres formats), sans frais supplémentaires.

Ainsi, l'immense majorité des requérants qui présentent des demandes qui ne sont pas d'ordre commercial, aurait accès au système de façon simple, prévisible et peu coûteuse. Ceci encouragerait aussi les requérants à cibler leurs demandes, pour qu'elles n'exigent pas plus de cinq heures de recherche et de préparation (et les fonctionnaires chargés de l'accès devraient les aider à le faire). Les demandes de nature non commerciale exigeant plus de cinq heures de recherche et de préparation se verraient imposer des droits correspondants au tarif horaire prévu pour les heures additionnelles. Pour les demandes exigeant plus de 100 pages de reproduction, on facturerait selon le tarif fixé pour la reproduction.

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Barème des demandes commerciales

Les ressorts qui ont mis en place des barèmes différenciés (comme les États-Unis et la Colombie-Britannique) reconnaissent que, s'il existe un droit général à l'information, celui-ci est utilisé dans certains cas pour favoriser des intérêts commerciaux. Dans ces cas-là, les droits payés sont considérés comme une « dépense d'affaires ». Nous croyons que les droits à acquitter devraient se rapprocher davantage du coût du service.

Le barème des droits exigés pour les demandes d'ordre commercial devrait inclure tout temps raisonnable consacré à la recherche et à la préparation des documents, ainsi que le temps consacré à leur examen avant leur divulgation, au taux horaire prévu par le Règlement. Les requérants devraient aussi payer le tarif fixe prévu pour toute reproduction de documents.

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³ Consultation et Vérification Canada, Examen des coûts afférents à l'administration des lois sur l'accès à l'information et la protection des renseignements privés (AIPRP); Secrétariat du Conseil du Trésor, Rapport de recherche 11.

⁴ Étant donné ces points de vue et les passions qu'ils suscitent, le nombre de plaintes liées au paiement des droits est remarquablement bas (4 pour cent des plaintes en 2000-2001). Ceci pourrait toutefois être le résultat du nombre très élevé de dispenses de paiement des droits qui sont accordées.