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Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens
Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information
Pour faciliter l'administration des demandes et pour que les requérants comprennent bien la structure des droits, nous croyons que le Règlement devrait prescrire un même tarif horaire pour la recherche et la préparation des documents dans le cas des demandes générales, et pour la recherche, la préparation et l'examen des documents, dans le cas des demandes commerciales. Le tarif horaire fixé en 1983 devrait être indexé, pour passer de 2,50 $ à 5 $ le quart d'heure. Ce montant est nettement inférieur au coût réel, mais il encourage néanmoins un usage efficient du système.
Le tarif applicable aux reproductions actuellement inscrit au Règlement n'inclut pas une bonne partie des nouveaux supports d'information. Étant donné que l'évolution de la technologie mènera probablement à la création et à la diffusion de supports encore inconnus, il serait logique de garder un tarif fixe pour les supports courants actuels (p. ex., 0,20 $ la page pour les imprimés ou 12 $ le rouleau de 30,5 m de microfilm 35 mm) et d'établir un principe pour facturer l'utilisation de supports non inscrits au Règlement (p. ex., la valeur marchande ou le prix payé par l'institution, selon celui qui est le plus bas).
| À l’occasion, les institutions fédérales sont saisies de demandes très importantes – l’une d’entre elles, qui porte sur le bois d’œuvre, vise plus d’un million de documents. Le coût de traitement de cette demande est estimé à 1,3 million $ et il faudra y consacrer une équipe de douze à quinze personnes et une prolongation de deux années. David Flaherty |
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Des limites administratives doivent être fixées pour ce qui est de la taille et de la portée des demandes d’accès, de façon qu’elles ne bloquent pas les demandes plus raisonnables. Il n’y aurait probablement pas lieu pour un ministère de consacrer la totalité de ses ressources annuelles d’AI à une seule demande. [Traduction] Robert Gellman |
| 5-14 Le Groupe d'étude recommande que le barème des droits soit mis à jour pour tenir compte de l'inflation ainsi que des nouveaux modes de reproduction. |
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Demandes de très grande envergure
L'analyse statistique préparée pour le Groupe d'étude a constaté que moins de 1,5 pour cent des demandes exige l'examen de plus de 1 000 pages et que moins de 1 pour cent des demandes se solde par la divulgation de plus de 1 000 pages.
Dans de rares cas, les institutions reçoivent des demandes visant plusieurs milliers de pages. Ces demandes se situent dans un ordre de grandeur complètement différent et elles soulèvent des questions importantes quant à la viabilité du système d'accès à l'information. Aucune institution n'a les ressources nécessaires pour traiter des demandes de cette importance dans son budget. Des demandes d'une telle envergure pourraient donc entraîner des retards importants pour les autres requérants ou nécessiter l'embauche d'effectifs supplémentaires aux frais des contribuables, ou compromettre d'autres programmes de l'institution.
Plusieurs ressorts ont réglé cette question en autorisant les institutions à ne pas répondre aux demandes de cette nature. Au Royaume-Uni, la Freedom of Information Act est très claire à ce sujet. Un organisme public peut facturer au requérant le coût réel ou refuser de répondre à une demande, lorsque le coût de traitement dépasse une certaine somme. Présentement, on propose de fixer cette somme à 550 £ (à peu près 1 100 $).
Nous ne croyons pas que l'on devrait autoriser les institutions à refuser de traiter les demandes de très grande envergure. Nous doutons, toutefois, que le régime actuel puisse en absorber les coûts sans problème. Nous sommes d'avis que les requérants en cause devraient assumer le coût du personnel additionnel requis pour les traiter. Pour garantir qu'une telle disposition n'entrave pas indûment le droit d'accès de la plupart des requérants, on devrait fixer la limite à un niveau assez élevé pour ne viser que le petit nombre de demandes de très grande envergure que le gouvernement reçoit chaque année. Pour ce nombre minime de demandes dont le coût de traitement dépasse 10 000 $, nous suggérons qu'on donne l'option aux requérants soit de mieux cibler leur demande, soit que l'institution leur facture les coûts de traitement (et non le tarif prévu au Règlement).
Afin d'assurer un bon contrôle de l'utilisation de cette disposition, les institutions devraient être tenues de faire état de son utilisation dans leurs rapports annuels au Parlement. Dans le cas où plus de 2 pour cent des demandes présentées, dans une année donnée à l'ensemble des institutions fédérales, auraient été traitées en vertu de ce barème de droits spécial, le Parlement devrait considérer ce fait comme l'indication d'un problème systémique et devrait en revoir la limite.
5-15 Le Groupe d'étude recommande que :
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Des facteurs constants, cohérents
et transparents devraient être utilisés par l’institution
pour déterminer s’il faut dispenser des droits et de
quelle portion des droits imposables il est approprié de
dispenser. |
Critères de dispense des droits
La Loi actuelle accorde au responsable d'une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire d'accorder une dispense de droits ou de rembourser un droit payé. Nous avons constaté que les décisions de dispense ne sont pas prises de façon uniforme d'une institution à l'autre et qu'elles ne sont pas non plus fondées sur des motifs cohérents. Il serait utile que les requérants et les fonctionnaires de l'accès à l'information partagent la même compréhension des facteurs dont on doit normalement tenir compte dans toute décision de dispenser des droits. Ces facteurs devraient comprendre les difficultés financières causées au requérant, l'intérêt public à la divulgation de l'information, le fait que la somme à percevoir est inférieure au coût occasionné par sa perception, ainsi que le respect du délai pour répondre à la demande. La prise en compte de ce dernier facteur aurait pour effet de diminuer le droit exigé proportionnellement au retard apporté au traitement (p. ex., un retard de deux jours ne diminuerait pas beaucoup le droit exigé, alors qu'un retard de deux semaines aurait plus de chances d'entraîner une diminution appréciable de celui-ci). Bien entendu, il est normal d'avoir une certaine souplesse dans les décisions de dispense de droits concernant les cas particuliers, qu'il s'agisse de la situation de l'institution ou de la nature de la demande. Si une institution tient régulièrement compte d'autres facteurs pour décider de dispenser des droits, elle devrait en aviser les utilisateurs.
Nous avons constaté que plusieurs institutions ne consignent pas leurs motifs de dispenser des droits, ou alors qu'elles ne dispensent pas spécifiquement, se contentant de ne pas percevoir les droits en cause. De plus, nous avons constaté que plusieurs institutions ne comptabilisent pas le temps requis pour traiter les demandes dès lors qu'elles ont décidé de ne pas percevoir les droits prévus. En conséquence, les données sont incomplètes et il devient très difficile d'évaluer le barème des droits, l'équité relative des dispenses ou le temps requis pour le traitement des demandes.
5-16 Le Groupe d'étude recommande que :
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5-17 -Le Groupe d'étude recommande aussi que les institutions soient tenues :
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Tous les requérants devraient avoir la possibilité, à leurs frais, de recevoir l'information par un mode d'acheminement accéléré (p. ex., service de messagerie, Expresspost, télécopie).
| 5-18 Le Groupe d'étude recommande que les requérants aient la possibilité, à leurs frais, de recevoir l'information par le mode d'acheminement de leur choix. |
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Résumé de la structure des droits proposée
La structure tarifaire inclurait un droit de présentation d'une demande de 10 $, qui donnerait droit aux personnes qui font une demande générale, à un maximum de cinq heures de recherche et de préparation et à un maximum de 100 pages de reproduction, après quoi on leur facturerait 5 $ le quart d'heure pour la recherche et la préparation et le tarif fixe pour la reproduction. Les demandes commerciales seraient assujetties au même droit de présentation, plus 5 $ le quart d'heure pour le temps raisonnable de recherche, de préparation et d'examen des documents et au tarif fixe pour la reproduction. Les institutions auraient le pouvoir de facturer le coût réel du traitement de la demande quand celui-ci dépasse 10 000 $. Elles auraient aussi la possibilité de dispenser le requérant du paiement des droits exigibles, conformément aux critères publiés, peu importe le genre de demande.
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Plaintes sur les droits exigés
Les requérants ont le droit de se plaindre au Commissaire à l'information concernant tout aspect du traitement de leur demande. Si nos recommandations sont retenues, ils pourraient aussi se plaindre qu'on leur facture les droits exigibles pour une demande d'ordre commercial, qu'on leur facture les frais exigibles pour une demande de très grande envergure ou qu'on regroupe leurs demandes. Dans le Chapitre 6, qui traite des recours, nous étudions la pertinence d'autoriser les requérants à demander une révision judiciaire en Cour fédérale après l'enquête et le rapport du Commissaire à l'information.
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Réinvestissement des droits perçus
Les droits perçus en vertu de la Loi ne représenteront jamais plus qu'une fraction du coût du traitement des demandes d'accès à l'information. Néanmoins, le gouvernement devrait envisager de les réinvestir dans l'amélioration du système d'accès, en finançant, par exemple, le perfectionnement technologique ou la formation.
| 5-19 Le Groupe d'étude recommande que le gouvernement réinvestisse les droits perçus en vertu de la Loi sur l'accès à l'information dans des améliorations du système. |
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Un volume important de petites demandes présentées par un même requérant peut avoir le même effet sur le système qu'une demande très importante, venant utiliser des ressources qui devraient être consacrées au traitement d'autres demandes. C'est pour cette raison que le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis ont prévu dans leur législation des dispositions qui autorisent les institutions à regrouper les demandes en provenance d'un même requérant, ou de plusieurs requérants agissant de concert. Nous croyons qu'il s'agit d'une bonne approche. L'introduction d'une telle disposition dans la Loi voudrait dire qu'une demande regroupée étant plus importante, elle pourrait entraîner l'imposition de droits additionnels ou la prolongation du délai de réponse.
5-20 Le Groupe d'étude recommande que la Loi soit modifiée pour autoriser les institutions à regrouper les demandes :
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| La réponse la plus utile désignée par l’ensemble des répondants est le « rappel », c.-à-d. lorsque le coordonnateur de l’AI communique rapidement avec l’auteur de la demande, passe cette dernière en revue, fait des suggestions d’améliorations, etc. Paul Attallah, Heather Pyman, Rapport de recherche
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Obligation d'accorder de l'aide au requérant
Au début de ce chapitre, nous avons recommandé que l'on encourage les institutions à communiquer systématiquement avec les requérants pour clarifier leur demande. Il s'agit d'une excellente pratique, mais nous croyons qu'il y a des cas où elle devrait constituer une obligation avant de refuser de traiter une demande, avant de regrouper des demandes et avant d'imposer un recouvrement intégral des coûts. Cette obligation devrait être prévue dans la Loi.
La Loi devrait aussi être amendée pour obliger l'institution à faire un effort raisonnable pour aider un requérant, à la demande de celui-ci, et à offrir au requérant de l'aider à reformuler sa demande afin d'éviter des conséquences négatives. De cette façon, le requérant saurait d'avance ce que l'institution prévoit faire et pourrait avoir une meilleure idée de ce qu'il faut faire pour que sa demande soit traitée rapidement et à un moindre coût.
5-21 Le Groupe d'étude recommande que la Loi soit modifiée pour porter que les institutions sont tenues de :
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Nos recommandations concernant le barème des droits reposent sur deux principes : l'accès à l'information n'est pas un programme à recouvrement des coûts et les requérants devraient contribuer à défrayer une partie des coûts du traitement des demandes, mais sans que les droits ne découragent les citoyens de demander accès à l'information. Par ailleurs, il est justifié d'exiger des droits supérieurs dans le cas des demandes commerciales, qui servent des intérêts financiers privés, et de permettre aux institutions d'exiger un recouvrement intégral des coûts dans le cas des demandes de très grande envergure qui grèveraient lourdement leurs ressources.
Les délais dont disposent les institutions pour traiter les demandes ne changeraient pas, mais ils seraient mesurés en jours ouvrables plutôt qu'en jours civils. On exigerait la communication entre l'institution et le requérant dans certains cas et on l'encouragerait dans tous les cas.
Nous sommes d'avis que les changements recommandés dans ce chapitre amélioreront le fonctionnement du système et la communication entre requérants et utilisateurs. Ces changements aideront à fournir le meilleur service possible aux requérants, tout en préservant un régime d'accès efficace.
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