Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens

Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information

Chapitre 6 - Garantir la conformité : le processus de recours

La Loi sur l'accès à l'information prévoit un mécanisme de recours en deux paliers. Les requérants peuvent présenter des plaintes au Commissaire à l'information sur tous les aspects du traitement de leur demande par une institution fédérale. Le Commissaire, un ombudsman indépendant, fait enquête sur les plaintes et adresse des recommandations aux institutions fédérales. Quand l'institution fédérale ne divulgue pas l'information conformément à ses recommandations, le plaignant ou le Commissaire, avec l'accord du plaignant, peut soumettre l'affaire à la Cour fédérale. En pratique, ces recours sont rares. Par exemple, en 2000-2001, le Commissaire a fait enquête sur 1 337 plaintes. Deux seulement de ces plaintes ont été portées en révision à la Cour fédérale par le Commissaire.

Le taux élevé de règlement des plaintes à l'amiable avec les institutions fédérales illustre l'efficacité du modèle de supervision en place. Néanmoins, ces dernières années, les rapports entre le Commissariat à l'information et le gouvernement sont devenus de plus en plus tendus et il y a maintenant plusieurs litiges devant les tribunaux portant sur l'étendue des pouvoirs du Commissaire et sur des questions d'équité procédurale.¹ Cet état de choses indique qu'il y a des sérieuses questions à régler.

Nous devons tout d'abord affirmer que nous croyons que le Parlement a pris une sage décision en créant le Commissariat à l'information en tant qu'organisme indépendant chargé d'examiner les plaintes portées en vertu de la Loi. Les différents commissaires à l'information ont contribué à réaliser les objectifs de la Loi et à garder les questions d'accès à l'information au premier plan de l'actualité parlementaire, gouvernementale et populaire. Le Commissariat à l'information est une institution canadienne importante qu'il faut soutenir et doter des pouvoirs et des ressources voulus pour jouer son rôle adéquatement dans l'avenir.

Deuxièmement, nous devons reconnaître que le Commissaire à l'information exerce un rôle très difficile. On lui demande d'être à la fois un chien de garde, un policier des droits, un éducateur, un médiateur, celui qui applaudit les pratiques exemplaires, un défenseur de l'accès et un agent de changement. Il traite avec des renseignements gouvernementaux et des renseignements de

tierces parties extrêmement délicats. Pour être efficace, il doit jouir de la confiance du gouvernement et de celle des Canadiens et Canadiennes qui présentent des demandes d'accès à l'information en vertu de la Loi. Les divergences de vues et les tensions sont inévitables dans le processus de recours. Néanmoins, nous croyons que, gérées avec sagesse et maturité, ces tensions peuvent être des tensions dynamiques et enrichir notre vie démocratique.

Troisièmement, nous remarquons un profond « fossé de perception » entre le Commissariat à l'information, d'une part, et les fonctionnaires (y compris les fonctionnaires chargés de l'accès à l'information), d'autre part. Le Commissariat, par exemple, considère que le mécanisme d'enquête fonctionne bien. Les fonctionnaires chargés de l'accès à l'information, par contre, y voient des problèmes fondamentaux. Le Commissariat croit que les tensions actuelles découlent d'une poignée d'affaires qui ont fait les manchettes. Les fonctionnaires expriment des préoccupations plus généralisées concernant l'équité et l'uniformité du processus d'enquête, et font état d'une perte de confiance. Il est clair que les attitudes et les comportements ont été déterminés par ces perceptions différentes.

Nous examinerons quatre aspects du régime de recours : les règles régissant le droit de porter plainte; le mandat du Commissaire à l'information; les processus d'enquête; et le modèle structurel qui définit la fonction du Commissaire à l'information.

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Le droit de déposer une plainte

Processus de révision interne

Les requérants devraient-ils être obligés de demander à une institution fédérale de revoir sa décision avant de porter plainte au Commissaire à l'information ? On trouve des mécanismes de recours administratifs dans plusieurs pays étrangers, mais pas au Canada. Les révisions sont menées soit par un cadre supérieur qui n'a pas participé à la décision initiale soit par un service distinct de l'institution, souvent le service du contentieux.

L'expérience des États-Unis, de l'Australie et de l'Irlande démontre que la procédure de révision interne débouche sur la divulgation de plus de documents. Elle permet aussi de réduire le nombre de plaintes officielles, parce qu'elle permet de régler les problèmes rapidement et avec un minimum de formalités. En outre, elle contribue de façon significative à l'apprentissage organisationnel. Les gestionnaires effectuant les révisions comprennent mieux les principes de la Loi et apprennent à améliorer l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire.

Par contre, un mécanisme de révision administrative vient ajouter une autre étape à l'ensemble du processus et risque de l'allonger encore plus. Il risque aussi de saper l'autorité des coordonnateurs de l'accès, dont les décisions ou les conseils seraient soumis à un second regard par les fonctionnaires chargés de la révision. Enfin, un processus de révision interne viendrait imposer un fardeau additionnel à des cadres déjà très occupés.

Selon nous, ces inconvénients sont importants et ils priment tout effet bénéfique que pourrait avoir un processus de révision interne dans le contexte de notre régime d'accès. Nous croyons toutefois que l'adoption des trois pratiques administratives suivantes permettrait d'obtenir certains des avantages d'un tel processus :

• Améliorer la communication avec les requérants pendant toute la durée du traitement de la demande (nous y revenons au chapitre 7), y compris au moment de la réponse, afin de répondre aux questions et de fournir des explications, le cas échéant;
  
  
• Informer les fonctionnaires des programmes qui ont fourni l'information à la suite d'une demande, des décisions relatives à la divulgation de l'information et les associer au règlement des plaintes;
  
  
• Tenir les cadres supérieurs au courant du rendement et des défis de l'institution en matière de l'accès à l'information (voir aussi au chapitre 10).
  

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Recours en matière de droits à payer

Au chapitre 5, nous avons recommandé un nouveau barème de droits à acquitter. Il va sans dire que les requérants doivent pouvoir porter plainte au Commissaire à l'information s'ils estiment que l'on a indûment considéré leur demande comme une demande d'ordre commercial, ou qu'on a utilisé à tort un barème pour calculer les frais à payer. Ce droit est déjà prévu à l'article 30 de la Loi mais il pourrait valoir la peine de modifier la Loi pour être parfaitement explicite sur ce point.

Cependant, la Loi ne précise pas si un plaignant a le droit à un recours en révision devant la Cour fédérale sur une question de tarification. Il serait opportun de préciser que le plaignant dispose de ce droit.

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Délai de dépôt de la plainte

Pour pouvoir mener une enquête efficace et régler rapidement les litiges, il est souhaitable que les plaintes soient déposées dans les plus brefs délais. L'article 31 de la Loi spécifie qu'une plainte doit être présentée au Commissaire à l'information au plus tard un an à compter de la présentation de la demande d'information à l'institution fédérale. Ce délai d'un an est beaucoup trop long dans la plupart des cas. Il peut aussi être trop court dans quelques-uns car le traitement des demandes de grande envergure peut prendre plus qu'une année. Dans de tels cas, les requérants risquent de perdre leur droit de présenter une plainte avant même d'avoir reçu une réponse de l'institution, sauf s'ils présentent une seconde demande identique ou que le Commissaire à l'information présente lui-même une plainte plus tard.

Nous croyons que la meilleure façon de régler ce problème est de ne pas faire courir le délai à partir du moment où la demande est présentée, mais bien à partir du moment où la décision de l'institution fédérale qui fait l'objet de la plainte a été prise (p. ex. le moment où le requérant a reçu la réponse, l'avis de prolongement ou l'estimation des droits). C'est la solution adoptée dans la plupart des ressorts que nous avons examinés. Selon nous, un délai de 60 jours serait suffisant pour que le requérant présente sa plainte. Dans certains cas, cependant, il est possible que les institutions fédérales ne répondent pas à la demande dans le délai prévu par la Loi (à savoir, 30 jours ou tout autre délai additionnel requis), et que le requérant ne reçoive aucun avis du refus présumé de divulguer. Dans de tels cas, le Commissaire à l'information devrait avoir le pouvoir discrétionnaire de recevoir une plainte formulée dans un délai raisonnable.

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Droits pour présenter une plainte

Un nombre croissant de ressorts exigent le paiement d'un droit à la présentation d'une plainte. L'expérience à cet égard vient clairement indiquer que l'introduction d'un tel droit a un effet dissuasif sur la présentation de plaintes légitimes. Nous ne croyons pas que cette pratique servirait l'intérêt public.

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Mandat du Commissaire à l'information

La Loi énonce simplement que le Commissaire à l'information doit recevoir les plaintes, enquêter à leur sujet et faire rapport, ainsi que présenter au Parlement un rapport annuel (et, le cas échéant, des rapports spéciaux) sur ses activités.

Bien que la Loi n'interdise pas au Commissaire à l'information de se livrer à d'autres activités, comme la sensibilisation du public, elle ne l'autorise pas expressément à le faire. C'est peut-être ce qui mène le Bureau du Commissaire à l'information à se considérer, par moments, exclusivement une entité d'enquête dotée de vigoureux pouvoirs de coercition.

Par contre, la plupart des commissaires à l'information au Canada comme à l'étranger, qu'il s'agisse d'ombudsmans ou d'entités quasi judiciaires, ont un certain nombre de responsabilités complémentaires prévues explicitement dans la législation. Ce mandat complet leur permet d'être plus efficaces comme agents de changement et défenseurs de l'accès à l'information.

Nous sommes d'avis que modifier la Loi afin de conférer au Commissaire un mandat positif et des moyens plus divers viendrait appuyer les objectifs de la Loi.

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¹ Au moment de la rédaction de ce rapport, 29 litiges étaient devant la Cour fédérale, qui traitaient de 7 questions procédurales distinctes.