Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens

Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information

Introduction

Notre point de vue

Lors du dépôt du projet de Loi sur l’accès à l’information en 1981, ses nobles objectifs étaient de permettre un dialogue plus éclairé entre les dirigeants politiques et les citoyens, d’améliorer le processus décisionnel du gouvernement et d’assurer une responsabilité plus grande des institutions fédérales et du gouvernement.

En présentant le projet de loi à la Chambre des communes, le secrétaire d’État, l’honorable Francis Fox, a indiqué que le cadre législatif « représentera pour nos institutions politiques une évolution sensible ».

Il y a maintenant plus de 20 ans que la Loi sur l’accès à l’information a été promulguée et plus de 15 ans depuis que le Parlement l’a examinée à fond. Il est donc temps de prendre la pleine mesure de ce qui a été réalisé en matière d’accès aux documents du gouvernement fédéral par les Canadiennes et les Canadiens¹ et de relever ce qui n’a pas marché et pourquoi, afin de pouvoir déterminer comment nous pourrions faire mieux.

Le Groupe d’étude avait le mandat d’examiner tous les éléments du cadre d’accès à l’information au niveau fédéral et de présenter des recommandations d’amélioration. Le Groupe d’étude a donc dû examiner le contexte social et de gouvernance le plus large et les lois comparables ailleurs au Canada et à l’étranger; comprendre de quelle façon les usagers aussi bien que les responsables de l’accès perçoivent la Loi et sa mise en œuvre; évaluer la pertinence et l’adéquation des lois, règlements et politiques en la matière; et se pencher sur l’interprétation de l’application de la Loi au sein de l’administration fédérale.

Beaucoup de choses ont changé dans l’administration fédérale, au Canada et dans le monde, depuis que la Loi a été adoptée.

Le développement fulgurant des technologies de l’information est venu changer la façon dont l’information gouvernementale est créée, entreposée, gérée et communiquée.

L’administration fédérale s’est restructurée pour réduire les coûts et améliorer l’efficacité. On a créé un certain nombre d’organisations de nature publique et semi-publique ou d’organisations privées sans but lucratif dont le mandat est d’assurer certains services qui étaient auparavant la responsabilité directe de ministères ou d’organismes gouvernementaux.

La mondialisation a accru l’interdépendance entre les nations du monde. Ce qui veut dire que l’information sur un sujet donné peut se trouver dans plusieurs pays.

Les événements tragiques du 11 septembre 2001 sont venus souligner notre vulnérabilité et l’importance de peser soigneusement les divers aspects de l’intérêt public pour décider s’il y a lieu de protéger l’information ou de la divulguer. Toutefois, ces événements nous ont également sensibilisés encore plus au fait que la démocratie et la transparence sont des valeurs fondamentales de la société dans laquelle nous voulons vivre.

Malgré ces énormes changements aux niveaux local, national et mondial, nous sommes d’avis que les concepts, l’architecture et l’équilibre que l’on trouve dans la Loi sur l’accès à l’information sont fondamentalement valables.

Après 18 mois de recherche, de consultation et de réflexion, le Groupe d’étude a conclu que les objectifs et principes qui sous-tendent la Loi sont tout aussi pertinents et réalisables aujourd’hui que lorsqu’ils ont été énoncés il y a 20 ans.

Par ailleurs, nous sommes d’avis que certaines dispositions de la Loi ont besoin d’être modernisées – et nous soumettons des recommandations précises quant aux modifications législatives nécessaires.

Nous sommes d’avis qu’il est tout aussi important d’apporter des changements à certaines attitudes et pratiques administratives au sein de l’administration fédérale – que ce soit sur le plan de la création et la gestion des documents, de la formation et la sensibilisation des fonctionnaires ou des divers moyens, autre que ceux prévus par la Loi, par lesquels l’information du gouvernement est communiquée aux Canadiens.

Ces mesures législatives et administratives ne suffiront pas, à elles seules, à la réalisation des objectifs de la Loi. Elles doivent être appuyées par une forte culture « d’accès » au sein du gouvernement.

La création et le maintien de cette culture exigeront l’enracinement des principes de l’accès à l’information dans la culture organisationnelle de la fonction publique – la communication de l’information aux Canadiens doit être reconnue comme un aspect légitime, et même central, du travail quotidien de chaque fonctionnaire. L’accès à l’information doit être valorisé et reconnu et devenir objet de fierté pour la fonction publique.

En fin de compte, nous sommes d’avis que tous les intervenants doivent renouveler leur engagement envers les objectifs et les principes de la Loi : les fonctionnaires qui créent les documents, les personnes qui administrent la Loi, les ministres qui doivent rendre compte des activités du gouvernement et qui doivent souvent en assumer les conséquences et les Canadiens qui présentent des demandes d’accès.

Un renouvellement authentique et durable exigera un engagement envers les trois dimensions de la réforme – législative, administrative et culturelle. Il faudra y mettre du temps, du leadership et des ressources. Il faudra également avoir une vision de la communication de l’information aux Canadiens qui va bien au-delà de l’application de la Loi sur l’accès à l’information.

Notre rapport se veut un projet de renouveau qui peut être raisonnablement et durablement mis en œuvre.

Nous espérons aussi que nos recherches et nos consultations aideront les Canadiens qui sollicitent l’information en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, ainsi que les fonctionnaires qui l’administrent, à mieux comprendre le fonctionnement du système actuel et ce qu’il faut améliorer afin de favoriser la participation informée des citoyens du Canada aux choix publics.

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Constatations et conclusions principales

Constatations

• Les Canadiens font une utilisation relativement modeste² de la Loi sur l’accès à l’information, mais cet usage croît de façon appréciable et est de plus en plus averti. À l’avenir, de plus en plus de Canadiens s’attendront à un accès aisé à l’information du gouvernement et seront de plus en plus motivés pour l’obtenir de diverses manières.
  
  
• Dans une société axée sur le savoir, l’information est une ressource publique et elle est essentielle à l’apprentissage collectif. Si le Canada veut prospérer et être compétitif, l’information gouvernementale doit être communiquée aussi généralement et facilement que possible, par différents moyens. La technologie fournit des moyens puissants et économiques de diffuser une grande partie de cette information. Le processus prévu dans la Loi ne peut répondre à tous les besoins des Canadiens en ce qui concerne l’information gouvernementale, et cela n’a jamais été son but.
  
  
• Bien que la Loi soit entrée en vigueur il y a presque 20 ans, elle n’est toujours pas bien comprise par le public, les usagers, les tiers qui fournissent de l’information au gouvernement ou même les fonctionnaires. Il y a un besoin urgent de mieux informer les divers intervenants au sujet de l’accès à l’information.
  
  
• Il y a consensus à l’effet que les principes qui figurent à la disposition d’objet de la Loi continuent à être valables.
  
  
• De nombreux requérants estiment que dans son essence la Loi est valable, mais que son application demeure irrégulière et contrevient aux principes d’ouverture, de transparence et de responsabilité qui en sont l’assise. Les retards, les droits à payer et le manque d’uniformité constituent des motifs importants de plaintes.
  
  
• Les fonctionnaires font état de leurs préoccupations quant au travail et aux ressources nécessaires pour répondre aux demandes d’accès de plus en plus volumineuses et complexes, au manque de clarté des règles, ainsi qu’à la conduite des enquêtes sur plainte.
  
  
• Pour sa part, le Commissaire à l’information critique ce qu’il perçoit être une culture de secret fortement enracinée dans les institutions fédérales, ainsi qu’un manque d’engagement par rapport aux principes de la Loi.
  
  
• L’utilisation de l’accès à l’information par les journalistes a évolué depuis 1983, année d’entrée en vigueur de la Loi. Le nombre de demandes a augmenté, tout comme leur pertinence et leur précision. La complexité de la manière dont l’information est utilisée a aussi augmenté.
  
  
• La performance du régime fédéral d’accès à l’information est généralement semblable à celle des autres ressorts au Canada et à l’étranger. La similarité des défis et des enjeux est frappante : le respect des délais de réponse, la gestion de l’information, la transparence des nouveaux organes de prestation de services publics, la gestion de la croissance de la demande, l’attribution de ressources suffisantes au programme d’accès, l’efficacité des mécanismes de contrôle et de règlement des différends, et le soutien continu de l’accès à l’information par la fonction publique et les instances politiques.
  
  
• Les concepts, l’architecture et l’équilibre que l’on trouve dans la Loi sont fondamentalement valables. Toutefois, certaines des dispositions de la Loi doivent être modernisées – par exemple en assujettissant à la Loi les documents confidentiels du Cabinet – d’autres méritent clarification; et finalement, il y a lieu de combler certaines lacunes.
  
  
• De façon générale, la portée de notre Loi est moins étendue que celle des lois comparables dans les provinces canadiennes et d’autres pays. Il n’existe aucun critère pour assurer des décisions uniformes et rationnelles en matière d’assujettissement de nouvelles institutions.
  
  
• Les droits payables ne sont pas conçus comme mécanisme de recouvrement des coûts et ne devraient jamais être un obstacle à une demande légitime. Ils servent à favoriser des demandes ciblées et à protéger la viabilité du système. Ces objectifs seraient mieux réalisés par une grille tarifaire qui distinguerait les demandes commerciales des demandes générales et qui fournirait un moyen de gérer les coûts exceptionnels des demandes de très grande envergure.
  
  
• Le Commissariat à l’information est une institution canadienne importante qui doit recevoir l’appui, les pouvoirs et les ressources nécessaires pour continuer de réaliser son rôle exigeant de surveillance à l’avenir.
  
  
• Le règlement de plaintes particulières par des solutions négociées connaît un taux élevé de succès. Il manque, cependant, de moyens efficaces pour s’occuper des problèmes d’ordre systémique.
  
  
• La grande majorité des enquêtes sur plainte sont menées de façon officieuse; toutefois, depuis quelques années on voit augmenter sensiblement le nombre d’enquêtes officielles, ce qui soulève de nouvelles questions de procédure qu’il faut aborder.
  
  
• À chaque étape du processus d’accès – de la réception de la demande à l’enquête sur plainte – l’on ressent un besoin important de processus plus rigoureux, de règles plus claires et mieux comprises et de plus d’uniformité dans les résultats, à la fois pour les usagers et pour les institutions fédérales.
  
  
• Il est nécessaire de passer d’une approche administrative réactive à un concept plus actif de prestation du programme d’accès à l’information. L’efficacité de l’accès à l’information dépend fortement de l’affectation de ressources suffisantes pour toutes ses composantes (les services d’accès à l’information, les secteurs des programmes qui détiennent l’information, les agences centrales qui fournissent du soutien et le Commissariat à l’information). L’affectation des ressources pour l’accès à l’information devrait se faire selon les méthodes utilisées pour l’administration de tous les autres programmes du gouvernement du Canada.
  
  
• Les coordonnateurs responsables de l’accès à l’information dans les institutions et leur personnel sont essentiels à l’efficacité du régime d’accès. Le gouvernement fait face à une crise imminente en matière de recrutement et de rétention de ce personnel spécialisé. Les fonctionnaires qui administrent la Loi ont aussi besoin de plus de soutien, de formation, de planification de carrière, ainsi que de technologies et d’outils de meilleure qualité pour remplir leur rôle.
  
  
• L’accès à l’information ne peut être amélioré sans une meilleure gestion de l’information. Il y a un besoin urgent de leadership et de mesures pour l’ensemble du gouvernement dans ce domaine.
  
  
• Il n’y a pas de solution magique aux insuffisances du système. Pour atteindre les résultats voulus par le Parlement, tous les éléments du système d’accès doivent être présents et bien fonctionner : de bons systèmes pour traiter les demandes, un personnel compétent, des gestionnaires et ministres qui donnent leur appui, des ressources appropriées, une bonne gestion de l’information, une bonne compréhension des principes et des règles par tous y compris les tiers, et des approches efficaces à la supervision de la Loi.
  
  
• Le coût administratif total de la Loi atteint actuellement environ 30 millions de dollars par année³, soit moins d’un dollar par Canadien par année.⁴ Ce coût est peu élevé étant donné les importants objectifs de politique publique mis de l’avant par la Loi : la reddition de comptes et la transparence du gouvernement, un comportement professionnel et éthique de la part des fonctionnaires, la participation des Canadiens dans les choix d’orientations publiques et une société mieux informée et plus compétitive.

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Orientations proposées

Notre rapport contient 139 recommandations visant le changement. Ces recommandations se classent en thèmes généraux :

• renforcer la compréhension des principes d'accès à l'information et adapter le droit d'accès au contexte de la mondialisation (chapitre 1);
  
  
• moderniser le champ d'application de la Loi par l'adoption de critères cohérents et rationnels pour décider de l'assujettissement des institutions et appliquer ces critères pour étendre le champ d'application à une gamme plus vaste d'institutions fédérales (chapitre 2);
  
  
• clarifier quels documents sont couverts par la Loi (chapitre 3);
  
  
• moderniser les dispositions de la Loi en matière d'exemptions et d'exclusions (p. ex. en assujettissant à la Loi les documents confidentiels du Cabinet) pour faire en sorte que l'équilibre prévu par la Loi ait pour résultat la plus grande divulgation responsable possible, de pair avec la protection appropriée de l'information de nature délicate lorsqu'il est dans l'intérêt public de le faire (chapitre 4);
  
  
• assurer un meilleur fonctionnement des modalités de demande officielle d'accès à l'information, afin que les Canadiens aient accès à l'information d'une façon simple, rapide et efficace tout en protégeant la viabilité du système d'accès (chapitre 5);
  
  
• améliorer l'efficacité, l'équité et la transparence de la procédure de plaintes; doter le Commissaire à l'information des outils nécessaires à l'accomplissement de son mandat; et considérer le remplacement du présent modèle de la présente structure d'ombudsman par un organisme doté de pouvoirs exécutoires (chapitre 6);
  
  
• voir à ce que les spécialistes de l'accès à l'information dans les institutions aient les compétences, la formation, les outils et les ressources dont ils ont besoin et profiter de la technologie pour rendre l'accès plus aisé pour les Canadiens (chapitre 7);
  
  
• mettre en place une stratégie globale de communication de l'information gouvernementale aux Canadiens par différents moyens, le recours à la Loi constituant un dernier ressort (chapitre 8);
  
  
• renforcer la gestion de l'information dans l'administration fédérale, notamment par de la formation et du soutien pour tous les fonctionnaires (chapitre 9);
  
  
• améliorer la mesure du rendement et la qualité des rapports des institutions fédérales sur leurs activités en matière d'accès pour appuyer l'amélioration continue des opérations et permettre une meilleure surveillance par le Parlement (chapitre 10);
  
  
• bâtir une culture d'accès à l'information dans la fonction publique (chapitre 11);
  
  
• promouvoir un dialogue soutenu sur l'accès à l'information et rehausser la surveillance par le Parlement (chapitre 12).

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¹L'utilisation du masculin dans le reste du présent document a pour seul but d'alléger le texte et s'applique sans discrimination aux personnes des deux sexes.

²Se fondant sur la situation aux États-Unis, le gouvernement du Canada s'attendait à recevoir 50 000 demandes en 1984, première année de mise en œuvre de la Loi. En fait, à peine 2 229 furent reçues. La barre des 20 000 demandes a été dépassée pour la première fois en 2000-2001. Pour l'année fiscale 2000-2001, le taux combiné des demandes d'accès à l'information et des demandes de renseignements personnels au niveau fédéral s'établissait à 0,004 par habitant, soit environ la moitié de sa valeur au niveau fédéral aux États-Unis (0,0079).

³Examen des frais d'administration reliés aux lois sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels, Rapport de recherche 11. L'étude menée par Conseils et Vérification Canada a conclu, sur la base des données de 1998-1999, que le coût total (direct et indirect) pour les programmes d'accès était d'environ 28,8 millions de dollars. Ce montant est contesté par les institutions comme étant beaucoup trop bas et par certains intervenants comme étant gonflé. Ce montant a toutefois été avalisé en grande partie par des travaux ultérieurs de Conseils et Vérification Canada dans des institutions déterminées.

⁴Le coût par habitant au Canada est à peu près le même qu'aux États-Unis qui, avec une population de 281 millions d'habitants, évaluent les coûts d'accès à l'information pour toutes les agences fédérales à 253 millions de dollars pour l'année 2000.