Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens

Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information

Rôle éducatif

Dans les consultations réalisées en vue du présent rapport, nous avons remarqué une méconnaissance générale du régime d'accès à l'information dans la population, parmi les utilisateurs et chez les fonctionnaires. Il y a là, de toute évidence, un obstacle au bon usage de la Loi.

Nous croyons souhaitable de modifier la loi pour donner au Commissaire le pouvoir de sensibiliser la population à la Loi sur l'accès à l'information. Selon nous, le Commissaire à l'information est la personne toute indiquée pour assumer ce rôle. Il travaille déjà dans le domaine; il a de la crédibilité auprès du public; il possède une perspective large sur la Loi et sur sa mise en œuvre; et il est fréquemment en contact avec le public dans l'exercice de ses fonctions.

Comme nous l'expliquerons en détail au chapitre 11, il est important que les fonctionnaires, et en particulier les cadres supérieurs, comprennent bien la Loi, son but et son importance pour la démocratie. Le Commissariat à l'information pourrait être un partenaire inestimable pour le Secrétariat du Conseil du Trésor lorsqu'il s'agit de sensibiliser les fonctionnaires. Nous sommes d'avis que des initiatives éducatives entreprises conjointement par le Secrétariat du Conseil du

Trésor et le Commissariat à l'information seraient extrêmement efficaces pour promouvoir des pratiques exemplaires, introduire une plus grande uniformité dans l'accès et « donner le ton » approprié aux divers intervenants dans le processus d'accès, sans compromettre l'impartialité et l'indépendance du Commissaire.

L'expérience dans d'autres ressorts montre clairement qu'un mandat éducatif est compatible avec l'indépendance du Commissaire à l'information.

Jusqu'ici, les commissaires ont publié un petit nombre de résumés de cas dans leurs rapports annuels (il y en a huit dans le rapport de 2000-2001). Selon nous, il serait très utile si de tels résumés étaient plus généralement diffusés et accompagnés d'un index. Ces résumés pourraient jouer un rôle important en permettant aux utilisateurs, aux fonctionnaires et aux chercheurs de mieux comprendre l'interprétation et l'application de la Loi par le Commissaire.

Il n'existe aucune raison de croire que ceci est incompatible avec la protection de renseignements confidentiels ou le mandat d'un ombudsman. Nous notons que l'Information Review Officer de la Nouvelle-Écosse, un ombudsman, publie ses conclusions, créant ainsi une jurisprudence « informelle » qui a joué un rôle important dans l'administration de la loi. Cependant, il est possible qu'une petite modification soit requise à l'article 64 afin de s'assurer que les résumés de cas soient couverts par cet article.

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Rôle de conseiller

Dans plusieurs ressorts, la loi donne aux commissaires un rôle de conseiller.

Nous croyons que, dans bien des situations, le Secrétariat du Conseil du Trésor ou une institution fédérale bénéficierait des conseils du Commissaire à l'information, par exemple, sur un projet de loi, de règlement, de politiques ou un programme qui auraient un effet sur l'accès à l'information, sur des lignes directrices, sur l'administration de la Loi dans une institution et sur les pratiques et politiques en matière de gestion de l'information. Nous estimons que ces conseils seraient particulièrement utiles aux institutions pour la mise en place des stratégies de diffusion active et de divulgation informelle que nous recommandons au chapitre 8.

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Rôle d'évaluation des pratiques

Le mécanisme de recours prévu par la Loi est déclenché par les plaintes. Un mécanisme de recours fondé sur les plaintes est efficace pour régler les problèmes touchant les demandes d'accès spécifiques. Il est moins efficace, cependant, lorsqu'il s'agit de traiter de questions systémiques comme les retards chroniques et de favoriser l'apprentissage dans les institutions.

Le Commissaire à l'information a reconnu le besoin de traiter les problèmes systémiques. Au cours des dernières années, il a commencé à évaluer le rendement des ministères face au respect des délais de réponse. Nous croyons que ces « fiches de rendement » ont été utiles pour attirer l'attention de la haute direction des ministères en cause sur les problèmes de traitement des demandes qui se posent dans leur organisation et sur la nécessité d'y remédier.

À l'heure actuelle, le seul mécanisme formel dont dispose le Commissaire à cette fin est son pouvoir de porter plainte directement en vertu du paragraphe 30(3) de la Loi. Ce mécanisme, du fait qu'il doit se fonder sur des « motifs raisonnables d'enquêter », concentre l'examen et la vérification sur un problème particulier et peut avoir une connotation négative. L'évaluation des pratiques permettrait, par contre, un examen plus général des systèmes de concert avec les institutions afin de trouver des solutions aux problèmes qui perdurent.

Les évaluations des pratiques visant les problèmes systémiques associeraient normalement plusieurs ministères. Plusieurs motifs nous amènent à suggérer que ces évaluations soient menées conjointement avec le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Commissariat à l'information. La Présidente du Conseil du Trésor a déjà, comme ministre désignée, l'autorité d'effectuer de telles évaluations au titre de l'alinéa 70(1)a) de la Loi.

Nous sommes d'avis qu'une approche de ce genre, fondée sur la collaboration, serait plus efficace et mieux accueillie par les institutions. Les institutions évaluées, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Commissariat à l'information conviendraient des paramètres de l'évaluation, s'entendraient sur le sens à donner à ses conclusions et sur les plans de mesures correctives. Cela aiderait à assurer des améliorations à l'échelle du gouvernement et un apprentissage systémique.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor, qui est chargé à la fois de l'administration de la Loi sur l'accès à l'information à l'échelle de l'appareil fédéral et de l'évaluation et de la vérification, peut apporter à de telles évaluations le poids de son expérience et de son savoir-faire. Dans nos consultations avec les provinces, nous avons observé qu'il a été difficile d'obtenir les ressources nécessaires à ce type d'activité. Un partenariat entre le Commissariat à l'information, le Secrétariat du Conseil du Trésor et les institutions fédérales devrait permettre d'assurer un financement convenable. Enfin, l'évaluation des pratiques donnerait au Secrétariat du Conseil du Trésor, aux institutions fédérales et au Commissariat à l'information une occasion de plus de collaborer pour résoudre les problèmes d'accès et pour améliorer le système. Selon nous, cela contribuerait à rétablir la confiance et à diminuer les tensions actuelles.

L'autorité d'effectuer de telles évaluations des pratiques n'aurait aucune incidence sur les pouvoirs normaux d'enquête du Commissaire. Elle est tout à fait compatible avec l'indépendance du Commissaire et avec ses autres responsabilités. À notre avis, l'ajout de ce moyen plus « doux » est de nature à engendrer de l'apprentissage dans les institutions et des progrès systémiques durables.

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Rôle de médiateur

Dans tous les ressorts que nous avons étudiés, les commissaires à l'information essaient de régler les différends par un processus de médiation. Ils considèrent qu'il s'agit de la façon la plus efficace de régler les plaintes. La première Commissaire fédérale a implanté une approche de résolution des plaintes par la médiation, nonobstant l'absence de mandat législatif. Dans la plupart des provinces, la loi prévoit expressément ce rôle de médiation.

Le site Web du Commissaire à l'information décrit son rôle comme en étant un de « médiation entre les requérants insatisfaits et les institutions gouvernementales ». Cependant, peut-être à cause du manque de mandat statutaire, le Commissariat à l'information semble parfois douter que la médiation soit compatible avec le mandat de mener des enquêtes sur les plaintes.

Nous avons aussi observé que la médiation n'est pas toujours bien comprise. Par exemple, il devrait être possible que les ministères et les requérants s'assoient à une même table pour tenter de résoudre une plainte à l'amiable, dans les cas appropriés. Certains ministères fédéraux se sont montrés très réticents à s'engager dans cette forme de médiation; néanmoins, nous avons entendu des autres ressorts qu'elle peut avoir d'excellents résultats.

Après avoir parlé de médiation avec des représentants de plusieurs ressorts, le Groupe d'étude croit fermement que la médiation est un élément essentiel pour une résolution efficace des plaintes.

Nous croyons que la reconnaissance explicite de la médiation comme élément du mandat du Commissaire à l'information apporterait clarté et légitimité à cette activité essentielle pour les institutions aussi bien que pour les requérants.

Il se peut que la médiation, dans le cadre d'une enquête par un ombudsman, ne soit pas structurée exactement de la même manière que celle menée par un organisme quasi judiciaire. Certaines caractéristiques doivent cependant être présentes : le processus devrait être clair pour toutes les parties et assez souple et informel pour permettre la meilleure solution possible dans les circonstances. En Colombie-Britannique et en Ontario, il est clairement précisé que l'étape de médiation doit être isolée de l'étape subséquente d'enquête officielle. Nous croyons qu'au niveau fédéral, il faudrait plus de clarté dans la procédure de médiation ainsi qu'une plus grande reconnaissance de la médiation comme un important moyen d'assurer la conformité.

Il serait fort souhaitable que les représentants du Commissariat à l'accès et des institutions fédérales qui prennent part à la médiation jouissent des pouvoirs nécessaires pour conclure une entente, avec le consentement du requérant.² Cette règle pourrait souffrir quelques exceptions dans le cas de dossiers particulièrement délicats ou qui soulèvent de nouvelles questions, mais cette règle est généralement reconnue comme une exigence d'une médiation efficace. Une telle autorité devrait être la norme, comme c'est d'ailleurs le cas dans la plupart des ressorts canadiens. À notre avis, il n'y a rien d'intrinsèquement différent dans le modèle de l'ombudsman qui ne permettrait pas à ce genre de pouvoir délégué de fonctionner.

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Les enquêtes

Même avec l'ajout de ce nouveau mandat, la réalisation d'enquêtes au sujet des plaintes resterait l'une des principales fonctions confiées par la Loi au Commissaire à l'information.

Il ne fait aucun doute que le Commissaire à l'information a besoin de pouvoirs étendus et efficaces pour se décharger de cette responsabilité d'examiner de façon indépendante les décisions des institutions fédérales en matière d'accès. De plus, ces pouvoirs doivent contenir certains éléments coercitifs pour assurer que les institutions fédérales coopèrent aux enquêtes dans tous les cas.

Le Commissaire fédéral à l'information a essentiellement les mêmes pouvoirs d'enquête que ses équivalents provinciaux.³ Nous croyons que les compétences, pouvoirs et responsabilités d'enquête du Commissaire sont adéquats, et qu'il a tous les pouvoirs requis pour se décharger de ses responsabilités. Ces pouvoirs doivent être maintenus.

Bien que les pouvoirs d'enquête de tous les commissaires à l'information du Canada soient essentiellement semblables, certaines pratiques d'enquête distinguent le Commissariat fédéral. Le nombre d'enquêtes formelles, accompagnées de citations à comparaître, d'interrogatoires de témoins sous serment et d'ordonnance de secret a augmenté depuis quelques années. Le recours à ces pouvoirs ne touche qu'une minorité d'enquêtes, mais la tendance est à la hausse et elle représente un changement significatif par rapport à la situation qui existait jusqu'ici. Elle soulève des questions d'équité procédurale, a suscité des tensions dans les relations entre les fonctionnaires et le Commissariat à l'information, et colore, probablement de façon démesurée, la perception qu'ont les fonctionnaires du processus d'enquête.

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² Ce n'est pas le cas actuellement. Le Commissariat a pour politique que chaque proposition de règlement doit être approuvée par le Commissaire. Également, plusieurs coordonnateurs n'ont pas le pouvoir d'accepter un règlement final.

³ Barbara McIsaac, Les pouvoirs et procédures d'enquête du Commissaire à l'information, Rapport de recherche 28, p. 28-29