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Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens
Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information
Lorsque le Commissariat à l'information reçoit une plainte, elle est confiée à un enquêteur qui a pour tâche d'essayer de la régler au premier niveau. En cas d'échec, la haute direction de l'institution en cause est saisie de la question, dans le but de trouver une solution à ce niveau. Si cette négociation ne donne aucun résultat, des pouvoirs d'enquête plus formels sont utilisés.
Le Groupe d'étude a observé que les problèmes les plus fréquents qui peuvent se soulever à l'occasion d'une enquête, concernent les communications entre les enquêteurs et les institutions gouvernementales, la clarté de la procédure suivie et l'uniformité de la démarche. Nous croyons que la solution réside dans de meilleures communications et dans plus de structure, de discipline et d'uniformité de la part des institutions fédérales ainsi que du Commissariat à l'information.
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| En fait, le Commissaire a fait beaucoup d’excellent travail pour développer des ressources pour ses enquêteurs et ce travail devrait être partagé plus largement avec les intervenants du milieu de l’accès à l’information. Barbara McIsaac |
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Compréhension commune de la procédure
Les coordonnateurs se plaignent de ne pas avoir d'indications claires quant à la procédure suivie dans certaines enquêtes. Ils souhaitent presque unanimement plus de clarté et d'uniformité. Les requérants ont aussi indiqué que la procédure suivie par le Commissaire devrait être plus transparente et qu'ils aimeraient être associés plus étroitement au règlement de la plainte.
Le Commissariat à l'information a un programme de formation développé, ainsi que des guides détaillés de procédure interne à l'usage de ses enquêteurs.
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Plus de transparence dans la procédure d’enquête et davantage d’information sur la façon dont le Commissaire à l’information interprète les exemptions et évalue leur application, [ ] contribuerait, à mon avis, dans une large mesure, à atténuer les tensions qu’il y a actuellement. Barbara McIsaac |
[L]’enquêteur doit savoir rester neutre à l’égard du plaignant et du gouvernement et ne pas prendre parti pour ou contre l’un ou l’autre et il ne doit avoir aucun intérêt dans le résultat de l’enquête, hors l’application de la loi. John Reid |
L'activité quotidienne des enquêteurs s'appuie sur des ressources internes impressionnantes, qui incluent non seulement des guides administratifs, mais aussi un code de déontologie et une grille d'analyse des exemptions, de l'exercice du pouvoir discrétionnaire et des retards. Cette grille est complétée par une banque de données sur les conclusions antérieures du Commissaire. Il est clair que les commissaires à l'information qui se sont succédés ont fait un effort sérieux pour donner à leurs enquêteurs les outils nécessaires à la conduite d'enquêtes disciplinées et uniformes.
On se demande alors pourquoi les coordonnateurs perçoivent un tel manque de clarté et d'uniformité dans le processus d'enquête. Selon nous, ces perceptions sont attribuables, en grande partie, à des problèmes de communication.
Dans les cas où le Commissaire détermine qu'il est nécessaire d'émettre des citations à comparaître et de tenir des audiences plus formelles, la procédure peut être encore plus stressante pour les institutions. Il est d'autant plus impératif que l'on explique clairement aux institutions comment le Commissaire va procéder et quels sont les droits et les obligations des personnes qui y participent.
Nous avons noté que d'autres commissaires publient leurs politiques et procédures. Ils le font à la fois pour informer les membres du grand public et les institutions gouvernementales des principes qui vont guider leurs équipes dans l'interprétation des dispositions de la loi, ainsi que pour exposer les procédures que le commissaire et son personnel vont appliquer en enquêtant sur une plainte. Par exemple, les politiques et procédures publiées par les commissaires de la Colombie-Britannique et de l'Ontario sont affichées sur leurs sites Web.4 Ces textes fournissent aux parties et aux témoins, ainsi qu'aux avocats, s'il y a lieu, des indications quant à la façon dont le Commissariat va conduire ses enquêtes, afin que les personnes impliquées sachent à quoi s'attendre.
Comme première étape dans l'amélioration de la communication, nous croyons qu'il serait bénéfique que le Commissaire prépare et publie sa procédure d'enquête tant pour les enquêtes informelles que pour les enquêtes formelles.
Cette procédure, bien entendu, respecterait de façon généreuse l'équité procédurale et la justice naturelle particulièrement dans le cas des enquêtes formelles. Bien que ce ne soit pas strictement exigé dans les enquêtes administratives, le respect de l'équité procédurale ne peut que renforcer la crédibilité du processus d'enquête et le respect porté au Commissariat à l'information.
| 6-10 Le Groupe d'étude recommande que le Commissaire à l'information produise et publie sa procédure d'enquête et qu'elle soit respectueuse des exigences de l'équité procédurale. |
| Le Commissariat à l’information devrait envisager les enquêtes comme un partenariat et le personnel des ministères devrait les entrevoir comme une occasion d’apprentissage. Coordonnatrice d’accès |
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Les coordonnateurs ont fait savoir qu'ils aimeraient avoir de la formation sur le processus d'enquête et sur leur rôle à l'intérieur de celui-ci. Ils se sont aussi montrés intéressés à la tenue de rencontres avec le groupe des enquêteurs du Commissariat, dont l'objectif serait d'arriver à une meilleure compréhension commune de la procédure d'enquête et d'examiner les questions de nature générale qui semblent être problématiques. Nous croyons que ces initiatives amélioreraient à la fois la communication entre les groupes chargés de l'accès et le Commissariat à l'information, et l'efficacité des enquêtes. Ce serait un investissement très rentable.
Le Commissariat a élaboré une grille d'analyse très utile pour évaluer, entre autres, l'application des exemptions et des prolongements de délai.5 Ce genre d'outil pourrait être partagé - avec avantage - avec les institutions. Les enquêtes ne devraient pas prendre les institutions par surprise. Au contraire, le mieux préparés sont le coordonnateur et le dossier, plus efficiente sera l'enquête. Cela serait particulièrement utile aux institutions qui ont peu d'expérience des enquêtes, afin de les aider à se préparer adéquatement.
En général, les institutions considèrent que les enquêteurs sont professionnels et bien formés. Elles aimeraient cependant que les différents enquêteurs aient une approche plus uniforme des mêmes questions et qu'ils comprennent mieux la mission des ministères. Elles suggèrent que l'on regroupe les enquêteurs par portefeuille, comme cela se fait dans plusieurs provinces, pour qu'ils apprennent à mieux connaître les différents secteurs d'activité fédérale et soient en mesure de poser des jugements éclairés plus rapidement. Nous croyons que cela rendrait les enquêtes plus efficaces, tout en étant conscients qu'il faudrait que les enquêteurs changent de portefeuille périodiquement pour rester impartiaux.
6-11 Le Groupe d'étude recommande
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Clarté des questions faisant objet de l'enquête
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[M]ême des coordonnateurs expérimentés signalent qu’ils sont parfois surpris par la façon dont les enquêtes se déroulent, qu’ils ne saisissent pas bien l’objet de l’enquête et qu’ils sont parfois étonnés de prendre connaissance, pour la première fois, de nouveaux volets de la plainte, très tard au cours de l’enquête. Barbara McIsaac |
Les coordonnateurs de l'accès à l'information nous ont déclaré qu'il arrivait qu'ils ne sachent pas exactement sur quoi portait une enquête et que parfois de nouveaux enjeux sont soulevés lorsque l'enquête est déjà bien avancée. En plus d'entraîner des frustrations inutiles, ce manque de clarté empêche les institutions de répondre de façon efficace dans le cadre d'une enquête.
La raison de cela n'est pas claire puisque le Commissariat à l'information consacre beaucoup de temps à discuter avec les requérants pour clarifier les plaintes. L'avis de plainte devrait clairement établir les paramètres de l'enquête et donner des détails suffisants à l'institution quant aux objets principaux de l'enquête.6 Après avoir passé en revue le dossier, ce serait également une bonne pratique pour l'enquêteur de confirmer par écrit les questions qui doivent être résolues. Cela rendrait les enquêtes plus efficaces et permettrait aux coordonnateurs de mieux appuyer le Commissariat.
| 6-12 Le Groupe d'étude recommande que les enquêteurs fournissent aux institutions, le plus tôt possible au cours de l'enquête, une explication claire et complète des questions à résoudre. |
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Documentation relative au traitement des demandes
Une meilleure documentation institutionnelle (par exemple, la consignation des motifs d'exemption invoqués) améliorerait aussi l'efficacité des enquêtes.
Nous reconnaissons que prendre le temps de documenter intégralement chaque dossier de traitement risquerait de limiter la capacité de répondre aux demandes dans les délais prescrits. Il n'est pas nécessaire de donner une justification détaillée pour toutes les exemptions. Cependant, la pratique de consigner les motifs, dans les cas appropriés, épargnerait la peine de reconstituer le dossier en cours d'enquête, sans compter qu'il encouragerait les institutions à exercer de façon plus claire et mieux fondée sur des principes, les pouvoirs discrétionnaires que leur confère la Loi.
| 6-13 Le Groupe d'étude recommande que le Secrétariat du Conseil du Trésor, avec les conseils du Commissariat à l'information, travaille avec les institutions pour élaborer des normes réalistes pour la documentation des dossiers de traitement des demandes. |
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Les plaintes sur les modalités administratives comptaient pour 60 pour cent de toutes les enquêtes en 2000-2001, 43 pour cent portaient sur les retards. |
Enquêtes portant sur des questions de modalités administratives
Le Commissaire à l'information enquête sur des questions relatives aux modalités administratives, comme la tarification, le support de l'information et la langue des réponses, ainsi que les retards et les prolongations du délai de réponse. Nous croyons que ces enquêtes devraient être assez simples, surtout dans le cas des retards. Les faits sont faciles à établir. Afin de constituer un remède efficace pour les requérants, elles devraient être conduites avec célérité.
Toutefois, le dernier rapport annuel du Commissaire indique que ces enquêtes prennent en moyenne trois mois, lorsqu'il s'agit d'un retard (présomption de refus), à sept mois pour une question portant sur les droits à payer. Il semble aussi que le temps requis pour enquêter sur ces questions a augmenté au cours des dernières années. Bien que la longueur des enquêtes soit due en partie au fait que les ressources du Commissariat et des institutions fédérales sont limitées, nous croyons qu'on pourrait faire mieux. Le Commissariat a déjà créé une équipe spéciale chargée de traiter les plaintes relatives aux retards. Plusieurs ressorts provinciaux ont institué un processus accéléré lorsqu'il s'agit de questions de modalités administratives, ce qui leur permet de traiter ces plaintes rapidement.
Au moment où s'ouvre l'enquête, la demande en retard peut avoir été traitée ou non. Si elle ne l'a pas été, l'enquêteur va revoir le dossier et discuter avec les responsables de l'accès de l'institution pour établir les faits pertinents au traitement du dossier. On demandera ensuite à l'institution de s'engager à respecter l'échéance que le Commissariat considère raisonnable dans les circonstances.
En revanche, la demande peut avoir été traitée dans l'intervalle. Dans ce dernier cas, il n'est pas clair pourquoi les enquêteurs sentent le besoin de revoir en détail tout le dossier pour vérifier si la réponse est aussi complète que possible et si les exemptions ont toutes été validement appliquées. Nous sommes d'avis qu'une procédure d'enquête plus rapide et plus ciblée serait appropriée.
Il faut aussi améliorer l'efficacité dans les institutions. Une meilleure utilisation des prolongations et une meilleure consignation des motifs de celles-ci diminueraient le nombre d'enquêtes sur les modalités administratives et les rendraient plus efficaces.
Les institutions doivent aussi consacrer un temps adéquat pour répondre aux enquêtes. Certaines institutions peuvent avoir tendance à accorder la priorité au traitement des nouvelles demandes (pour ne pas se retrouver en défaut) plutôt que de répondre en temps utile à une enquête (puisque de toute façon, elles sont déjà en défaut). Cette attitude peut être moins que juste pour les plaignants.
| Plusieurs intervenants ont indiqué que le Commissaire à l’information devrait exiger des ministères qu’ils justifient leurs décisions de divulguer ou non un document. Rapport sur les consultations |
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Il devrait y avoir des normes de service dans les services d'accès à l'information quant à la réponse aux enquêtes, notamment à celles sur les modalités administratives. La planification des ressources devrait tenir compte de ces normes de service ainsi que du temps qu'il a fallu dans le passé pour répondre à ces genres d'enquêtes.
L'amélioration de l'efficience des enquêtes de la part des institutions et du Commissariat à l'information sera avantageuse pour tous les intervenants.
6-14 Le Groupe d'étude recommande :
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4 Colombie-Britannique: http://www.oip.bc.org/; Ontario: http://www.ipc.on.ca/
5 Précité, note 3, p. 46
6 Cependant, certains exemples d'avis de plainte fournis par les coordonnateurs manquaient clairement de détails suffisants, tel celui-ci : « Monsieur X porte plainte au sujet de la réponse de votre ministère à sa demande ».
