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Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens
Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information
Nous avons noté que la plupart des commissaires provinciaux à l'information réalisent la majorité de leurs enquêtes et de leurs audiences par écrit. Au palier fédéral, on a peut-être tendance à exagérer le besoin d'entrevues personnelles dans des cas où une déclaration écrite suffirait. Les « enquêtes documentaires » ne sont pas indiquées dans tous les cas et il est certainement utile que les coordonnateurs échangent de vive voix avec les enquêteurs. Cependant, les enquêtes documentaires peuvent apporter de la clarté et de la discipline - surtout dans les dossiers complexes et de grande envergure - et pourraient peut-être accélérer le traitement des dossiers simples. Le processus fédéral pourrait s'inspirer de l'expérience provinciale à cet égard. Les « enquêtes documentaires », cependant, exigeraient des dossiers de traitement des demandes mieux montés et plus de discipline de la part de tous les intervenants.
| 6-15 Le Groupe d'étude recommande que le Commissaire à l'information, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, étudie la pertinence de mener des enquêtes documentaires pour certains types de dossiers. |
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À un moment donné, nous avons évalué nos activités et nous nous sommes rendu compte que nous consacrions plus de temps à appuyer la tenue des enquêtes qu’à répondre aux demandes. Nous avons donc décidé de revoir notre façon de gérer ces procédures. [Traduction] Sous-ministre adjoint |
Le Commissaire à l'information n'a aucun délai à respecter pour répondre aux plaintes. Dans son rapport annuel pour 2000-2001, le Commissaire indique que le temps nécessaire pour compléter ses enquêtes est d'environ 5,4 mois. Ce temps est de 7,8 mois en 2001-2002.
La loi prescrit des délais pour les enquêtes en Alberta, en Colombie-Britannique et au Manitoba. En Colombie-Britannique, l'enquête doit être terminée dans les 90 jours suivant la réception d'une plainte. L'Alberta et le Manitoba ont aussi un délai de 90 jours, mais leurs commissaires sont autorisés à proroger ce délai en avisant les parties en cause et en leur communiquant la date à laquelle ils prévoient terminer l'enquête. Les commissaires à l'information des provinces ont informé le Groupe d'étude que ces délais sont suffisants pour effectuer une médiation efficace.
| Le facteur temps est important pour la majorité des demandes et pour les plaintes qui en découlent. Après des mois voire des années d’attente, le demandeur se souciera peu d’apprendre que sa plainte était ou n’était pas fondée. Mémoire au Groupe d’étude |
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Au palier fédéral, certaines enquêtes vont au-delà de la portée de la plainte initiale, dans le cas d'une plainte pour un retard par exemple. En outre, les institutions ne répondent pas toujours aussi rapidement qu'elles le devraient pour que l'enquête se déroule dans les meilleurs délais. Il n'est donc pas surprenant que beaucoup de plaignants sont insatisfaits du temps que prend le règlement de leur plainte.
Dans l'objectif de traiter les dossiers le plus rapidement possible, nous sommes arrivés à la conclusion qu'il y aurait lieu de prévoir un délai dans la loi pour effectuer l'enquête. Selon nous, une période de 90 jours serait appropriée, le Commissaire ayant le pouvoir discrétionnaire de prolonger ce délai, si nécessaire, en donnant avis au plaignant, à l'institution en cause et aux tiers.
Un délai d'enquête obligerait les institutions et le Commissariat à ajuster certaines de leurs procédures, ce qui pourrait exiger des ressources supplémentaires dans un premier temps. Cependant, nous estimons que l'accélération des enquêtes devrait se traduire par des économies à long terme. Les enquêtes prolongées sont coûteuses. Le roulement du personnel et le changement des situations obligent souvent les parties à avoir à reconstituer, à posteriori, les faits et les questions en cause.
| 6-16 Le Groupe d'étude recommande que la Loi soit modifiée pour obliger le Commissaire à l'information à répondre aux plaintes dans les 90 jours et lui conférer le pouvoir discrétionnaire de prolonger cette période au besoin, en donnant avis de la prolongation au plaignant, à l'institution et aux tiers. |
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Les plaignants ont indiqué qu'ils aimeraient avoir plus d'information au sujet des enquêtes et qu'il voudraient y accroître leur participation. Les plaignants qui connaissent le processus d'enquête dans des provinces telles que l'Ontario et la Colombie-Britannique croient que de telles enquêtes sont plus efficaces du point de vue des plaignants.
| Ayant moi-même souffert de cette procédure, je ne voudrais pas qu’un de mes employés en fasse l’expérience.[Traduction] Sous-ministre |
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Nous reconnaissons que le Commissaire doit effectuer ses enquêtes dans un climat de confidentialité, mais nous reconnaissons aussi l'utilité de fournir de l'information aux plaignants et de les faire participer autant que possible à la solution de leurs plaintes.
Nos recommandations, dans ce chapitre, concernant la confidentialité des enquêtes et la préparation d'une procédure d'enquête qui serait publiée par le Commissaire, devraient faciliter la participation appropriée des plaignants au dossier.
| 6-17 Le Groupe d'étude recommande que les lignes directrices sur la procédure d'enquête du Commissaire permettent une plus grande participation des plaignants au processus. |
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Enquêtes formelles - assurer l'équité de la procédure
Les enquêtes formelles qui comportent des citations à comparaître et l'examen de témoins sous serment représentent une faible proportion du total des enquêtes. Toutefois, elles sont devenues plus fréquentes ces dernières années; de plus, elles soulèvent de nouvelles questions d'équité procédurale et elles ont eu une grande influence sur les perceptions des fonctionnaires à l'égard de la procédure.
Nous avons souligné plus tôt que le Commissaire à l'information a besoin de pouvoirs d'enquête étendus pour remplir son mandat. Cependant, l'exercice de pouvoirs formels de coercition et d'enquête doit toujours se faire dans un respect absolu de l'équité procédurale. En outre, cette équité de la procédure suivie doit être évidente par toutes les parties en cause.
Nos recommandations visent cet objectif auquel, nous en sommes convaincus, souscrit le Commissaire à l'information.
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L'article 35 porte que les enquêtes sont secrètes. Nous croyons que l'objectif principal de cette mesure est d'assurer que l'information qu'une institution fédérale peut refuser de divulguer n'est communiquée à personne avant que l'enquête ne soit terminée. Ce principe est fondamental au régime d'accès à l'information. L'exigence de tenir les enquêtes en secret garantit aussi que le Commissaire et ses délégués peuvent avoir des échanges très francs avec les témoins.
Toutefois, nous ne sommes pas certains que l'atteinte de cet objectif exige que toutes les enquêtes soient tenues dans le secret absolu. Plusieurs autres provinces, y compris l'Alberta, la Colombie-Britannique et l'Ontario, prévoient que les enquêtes peuvent être secrètes, leurs commissaires ayant le pouvoir discrétionnaire de décider si une enquête secrète est nécessaire dans le contexte d'une plainte donnée. D'ailleurs, selon les circonstances, certaines formes de règlement des plaintes - comme la médiation - peuvent être plus efficaces si les parties sont en présence l'une de l'autre.
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De telles restrictions portant sur qui peut agir comme avocat, si l’avocat peut représenter l’employé et l’employeur et à qui les témoins peuvent parler, semblent excessives, en particulier quand elles sont imposées de façon courante [ ] Les restrictions décrites plus haut ne sont pas prescrites par la loi [ ] elles traduisent une méfiance profonde envers les institutions gouvernementales et les fonctionnaires, qui semble injustifiée. Barbara McIsaac |
Selon nous, le Commissaire à l'information ne devrait pas être tenu de conduire les enquêtes en secret, mais il devrait avoir le pouvoir discrétionnaire de le faire. Le devoir du Commissaire de veiller à ce que l'information protégée par la loi demeure confidentielle jusqu'à ce que la plainte soit réglée est une garantie suffisante.
Au palier fédéral, l'obligation de mener une enquête confidentielle semble parfois avoir été prise trop à la lettre et portée bien au-delà de ce qui était nécessaire pour protéger la confidentialité de l'information ou garantir la franchise d'une entrevue. Au cours des dernières années, le Commissaire à l'information a parfois fait signer aux témoins une entente de confidentialité ou a imposé une ordonnance leur interdisant de discuter de leur témoignage avec des membres de leur propre institution, sauf avec leurs conseillers juridiques. Ces derniers ont eux-mêmes parfois fait l'objet de telles ententes ou ordonnances.
Il y a sûrement de rares cas où une telle mesure se justifie et le Commissaire devrait alors avoir l'autorité d'imposer de telles restrictions. Cependant, ce qui nous inquiète, c'est que cette pratique risque d'empêcher les institutions et les individus de présenter une réponse complète s'ils ne peuvent discuter de la question entre eux.
En outre, ces restrictions semblent présumer un manque d'intégrité chez les fonctionnaires et, ce faisant, elles peuvent avoir contribué au manque de confiance actuel. D'après ce que nous avons pu observer, les commissaires des provinces canadiennes n'ont pas recours aux ordonnances de secret et on peut se demander pourquoi on aurait besoin de les utiliser au palier fédéral autant qu'on le fait.
6-18 Le Groupe d'étude recommande :
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| [L]e droit de choisir son propre avocat est un principe de droit fort important. Il s’agit également d’un principe quasi constitutionnel, de la même façon que la Loi sur l’accès à l’information est un texte législatif quasi constitutionnel. Le Juge McKeown, |
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En common law, ni une partie ni un témoin impliqué dans une procédure administrative n'a le droit absolu d'être représenté par un avocat. Cependant, dans la plupart des provinces que nous avons examinées (y compris la Colombie-Britannique, l'Alberta et l'Ontario), le droit à l'assistance d'un avocat est prévu dans leur législation sur l'accès à l'information. Nous sommes informés que, dans la plupart des autres ressorts, la pratique veut qu'on autorise la présence d'avocats sur demande. C'est aussi la pratique au fédéral mais avec des restrictions sur qui peut agir comme avocat et qui il peut représenter.
Nous sommes conscients du risque que le droit à l'assistance d'un avocat introduise une plus grande rigidité dans ce qui devrait être, idéalement, un processus relativement informel. Toutefois, étant donné l'utilisation croissante d'enquêtes formelles où les individus doivent témoigner sous serment et la possibilité d'être cité pour outrage au tribunal si les questions du Commissaire ou de son délégué ne reçoivent pas de réponse, nous croyons que tous les individus qui témoignent sous serment devraient avoir le droit à l'assistance d'un avocat et que ce droit devrait être inscrit dans la Loi.
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Je préfère compter sur le consentement et la collaboration. Notre mode de fonctionnement normal consiste à rencontrer les fonctionnaires en cause à titre informel et à obtenir des documents fournis volontairement. Les fonctionnaires sont rarement assermentés et enregistrés lorsqu’ils témoignent. [ C ]e mode de fonctionnement favorise un climat de confiance mutuelle entre la fonction publique et mon commissariat. John Reid
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Même si cela ne semble pas être une pratique systématique, le Commissaire à l'information a refusé, à l'occasion, l'autorisation à des fonctionnaires, d'être représentés par des avocats du ministère de la Justice ou d'autres avocats qui représentaient l'employeur; il a exigé, de plus qu'avocats et témoins signent des ententes de secret. Cette restriction ne semble pas être imposée dans d'autres ressorts.
Le Commissariat a indiqué au Groupe d'étude que cela se faisait afin de protéger les intérêts des témoins et que ceux-ci pouvaient, dans la plupart des cas, renoncer à la confidentialité et permettre à leurs avocats de parler avec leurs institutions. Les témoins ont pu comprendre autrement. Si certains témoins voulaient cette protection, il est clair que d'autres y ont vu une contrainte injuste.
Dans la mesure où il y a un conflit entre les intérêts du témoin et ceux du gouvernement, il va de soi que les deux parties doivent être représentées par des avocats différents. Ces situations sont toutefois rares. Après tout, lorsqu'ils traitent les demandes d'accès et justifient la décision prise, les fonctionnaires agissent au nom de leur institution. Nous sommes d'avis que c'est aux témoins de décider qui va les représenter et non au Commissaire. Le Commissaire peut cependant, dans ses lignes directrices sur la procédure d'enquête, signaler aux témoins cette possibilité de conflit d'intérêt et les choix qui s'offrent à eux.
6-19 Le Groupe d'étude recommande :
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Citations à comparaître ou à produire
La plupart des commissaires à l'information et des ombudsmans provinciaux ont le pouvoir de délivrer des citations à comparaître, afin d'obliger des individus à témoigner de vive voix ou par écrit, ou à produire des documents. Toutefois, ces dispositions sont rarement utilisées. Par exemple, aucune citation à comparaître n'a été délivrée depuis huit ans en Colombie-Britannique. Par contre, le Commissaire fédéral à l'information a délivré 21 citations 2000-2001 et 7 en 2001-2002.
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[M]es enquêtes sur les retards systémiques m’ont immanquablement mené au seuil de la porte de sous-ministres [ ] je voulais que ceux qui ont le pouvoir de régler les problèmes de retard, en réaffectant les ressources et en assumant leur leadership, me répondent. John Reid |
Certaines citations ont été délivrées parce que des fonctionnaires refusaient de participer à une enquête ou de produire des documents. Dans certains cas, sur les conseils de leurs avocats, certains ont demandé à être cités à comparaître pour protéger leurs droits procéduriers. Dans d'autres cas, des citations ont été délivrées à cause d'un simple désaccord sur le moment de l'audience. Le Commissaire a clairement indiqué qu'il avait, dans quelques cas, utilisé son pouvoir de citer à comparaître pour sensibiliser certains décideurs au sous-financement chronique, aux mauvais processus décisionnels et au manque de respect des délais prescrits dans la loi.7
Dans certains cas, des ministres et des sous-ministres ont été cités à comparaître. Comme on peut l'imaginer, cette pratique a eu des répercussions. Les citations à comparaître ne sont pas monnaie courante dans la fonction publique et elles n'y sont pas prises à la légère.
Le Commissaire affirme qu'il n'émet de citation qu'en dernier recours, quand tous les autres moyens ont échoué.8 Beaucoup de fonctionnaires, toutefois, considèrent qu'il en fait un emploi excessif. Le Groupe d'étude n'a pas l'intention de remettre en question le bon jugement du Commissaire en ce qui concerne son traitement des enquêtes individuelles. Cependant, nous sommes d'avis que le nombre relativement élevé et inusité de citations, en comparaison avec les provinces, peut signaler la dégradation des relations entre la fonction publique et le Commissariat.
| L’approche inquisitoire à l’application
de la Loi sur l’accès à l’information
peut être indiquée dans des situations particulières,
lorsque les autres approches ont continuellement échoué.
Elle n’est toutefois pas l’approche préférable
en règle générale. |
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Le pouvoir de citer à comparaître et d'obliger à produire des documents est un instrument puissant, qui a des conséquences considérables. On devrait l'utiliser avec une extrême retenue, et uniquement quand les autres moyens d'obtenir des documents ou des témoignages échouent. Cependant, nous reconnaissons qu'il y a des situations où il sera approprié d'utiliser ce pouvoir.
Dans le régime britannique, la Commissaire à l'information doit obtenir l'autorisation des tribunaux pour citer à comparaître. Il en va de même pour le Review Officer, en Nouvelle-Écosse. Nous ne croyons pas que l'ajout de ce palier supplémentaire soit justifié dans le régime fédéral. Le pouvoir actuel du Commissaire de décider à comparaître est normal et approprié.
Cependant, le Commissaire à l'information devrait prendre en compte des facteurs qui entourent normalement l'exercice du pouvoir de citer à comparaître, telle que la pertinence du témoignage - c'est-à-dire une connaissance réelle du dossier et des exemptions appliquées -- l'équité procédurale et les réalités pratiques des institutions.
Avant de citer un témoin à comparaître ou à produire des documents, il serait bon que le Commissariat fournisse un avis clair et adéquat afin de permettre aux fonctionnaires de se préparer et de demander l'aide d'un avocat, le cas échéant. Il serait aussi de bon aloi d'aviser les coordonnateurs de l'accès à l'information quand on cite des fonctionnaires à comparaître.
Les autres protections procédurales recommandées dans le présent chapitre devraient dispenser les fonctionnaires de demander à être cités à comparaître dans le but de protéger leurs droits et devraient entraîner une utilisation moindre des citations à comparaître.
6-20 Le Groupe d'étude recommande :
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7 Des sous-ministres ont été cités à comparaître dans des cas où l'institution qu'ils dirigeaient s'était engagée à traiter des demandes en retard dans un certain délai et que celui-ci n'a pas été respecté.
8 Le Commissaire à l'information note dans son Rapport annuel 2000-2001 que la hausse considérable de citations à comparaître/ou à produire des documents au cours de l'année était largement attribuable à la prise de position de la Couronne selon laquelle, s'agissant des dossiers des bureaux de ministres, les témoins ne comparaîtraient pas ou ne produiraient pas de documents volontairement.
