Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens

Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information

Les données en bref

• En 2000-2001, les institutions fédérales ont reçu 20 789 demandes. Au cours des cinq dernières années, soit de 1995-1996 à 2000-2001, le nombre de demandes a augmenté de 64 pour cent.

• Jusqu'à l'exercice 1998-1999, il y a eu une augmentation régulière du nombre de demandes reçues par les institutions fédérales, ainsi qu'une augmentation correspondante des coûts engagés pour le système. Il y a eu un bond important du nombre de demandes en 1999-2000 et en 2000-2001, suivi par une augmentation importante des coûts. Pendant plusieurs années, le nombre d'employés de l'accès à l'information [en années-personnes (AP)] signalé par les institutions a suivi la même courbe de croissance que le volume de demandes sauf pour les deux dernières années où leur nombre n'a pas augmenté en proportion. Depuis 1985-1986, le nombre de demandes reportées à l'exercice ultérieur a très peu changé, indiquant que l'arriéré n'est pas en croissance.
  
• Plus de la moitié des demandes (52 pour cent en 2000-2001) se font auprès de cinq institutions fédérales : Citoyenneté et Immigration Canada, les Archives nationales, Santé Canada, Développement des ressources humaines Canada et le ministère de la Défense nationale.
  
• L'identité des requérants est protégée, mais des statistiques sont tenues sur les grandes catégories d'appartenance des usagers. Ces données indiquent qu'en 2000-2001, les entreprises ont eu recours à la Loi plus que tout autre groupe (40,9 pour cent), suivies du grand public (31,5 pour cent), des organisations non-gouvernementales (16 pour cent), des médias (10,8 pour cent) et des universitaires (0,8 pour cent). On estime que 10 pour cent des demandes proviennent de parlementaires; ils sont inclus dans la catégorie grand public.
  
• Un nombre restreint de requérants génère la majorité des demandes : selon les données pour 1998-1999, 35 pour cent des requérants font plus d'une demande par année et 11 pour cent d'entre eux font plus de sept demandes.
  
• En 2000-2001, une divulgation complète a été accordée pour 37,5 pour cent des demandes, une divulgation partielle pour 35,6 pour cent des demandes. L'information a été fournie aux requérants de façon non officielle dans 1,9 pour cent des cas. Aucune information n'a été divulguée pour 3 pour cent des demandes suite à l'application d'exemptions, ainsi que pour 0,3 pour cent des demandes suite à l'application d'exclusions. On n'a pu donner suite à presque 20,4 pour cent des demandes soit par manque d'information, soit à cause de l'inexistence des documents ou suite au désistement du requérant.
  
• La vaste majorité des demandes sont de taille modeste : 80 pour cent d'entre elles débouchent sur une communication de moins de 100 pages. Quelques-unes, à peu près un pour cent, sont de très grande envergure et débouchent sur une communication de plus de 1 000 pages.⁵
  
• C'est le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international qui a reçu la demande la plus considérable à ce jour. Elle visait 1,2 million de documents.
  
• Moins de 10 pour cent des demandes donnent lieu à une plainte au Commissaire à l'information. En 2000-2001, le Commissaire a mené enquête sur 1 337 plaintes. Deux de ces plaintes n'ont pu être réglées à sa satisfaction et sont présentement devant la Cour fédérale.
  
• Les enquêtes du Commissaire à l'information ont duré, en moyenne, 5,4 mois en 2000-2001; la durée et les coûts des enquêtes augmentent, tant pour le Commissariat à l'information que pour les institutions fédérales.
  
• Les retards (que ce soit par rapport à l'échéance initiale de 30 jours ou par rapport à une prolongation de délai permise par la Loi) sont le motif le plus important de plaintes (43 pour cent en 2000-2001), suivi des plaintes au sujet d'un refus de divulguer (40 pour cent) et de la longueur des prolongations du délai de réponse (11 pour cent).⁶
  
• Dans 60 à 80 pour cent des plaintes, le Commissaire à l'information a accepté l'application des exemptions faite par l'institution gouvernementale.

• Si le nombre de retards et de plaintes liées aux retards a augmenté, le temps moyen de réponse à une demande donnée (y compris le temps pour régler les plaintes, le cas échéant) a quelque peu diminué, passant de 40 heures, en 1993-1994, à 38 heures en 1998-1999.
  
• On estime qu'en 1999, le coût total (direct et indirect) du programme d'accès à l'information, y compris les coûts du Commissariat à l'information, se chiffrait à 28 845 000 $. Entre 1993-1994 et 1998-1999, il a augmenté en moyenne de 7 pour cent par année. Cette augmentation est due à un accroissement de la demande, alors que le coût à l'unité est demeuré stable ou a légèrement diminué, en raison d'une plus grande efficience de traitement.
  
• Les coûts de repérage des documents ont subi une diminution importante (d'environ 30 pour cent) depuis 1994 et pourraient continuer à baisser grâce à une meilleure gestion des dossiers. Toutefois, ces économies ont été neutralisées par une augmentation de 64 pour cent des coûts des activités administratives - par exemple les communications avec les requérants, le contrôle des demandes, l'examen des documents et par une augmentation de 104 pour cent des coûts pour répondre aux plaintes.
  
• Dans environ les deux tiers des demandes, l'institution renonce aux droits payables ou omet simplement de les percevoir. Les droits perçus représentent environ 1,8 pour cent des coûts directs de l'administration du programme d'accès.

Retour à la Table des matières

Notre travail

Le gouvernement du Canada a créé le Groupe d'étude pour examiner tous les éléments du régime d'accès à l'information au niveau fédéral et recommander des améliorations.

Le Groupe d'étude comprenait des fonctionnaires ayant une gamme d'expérience et d'antécédents pertinents et provenant de diverses institutions fédérales (liste des membres à l'annexe 6). Le Groupe d'étude a bénéficié du soutien de deux comités consultatifs, l'un formé de personnes de l'extérieur du gouvernement représentant diverses expériences et intérêts pertinents, le Comité consultatif externe, et l'autre formé de hauts fonctionnaires, le Comité consultatif des sous-ministres adjoints (voir l'annexe 7).

Pour nous, le défi consistait à présenter au gouvernement des recommandations à la fois fondées sur de solides principes et empreintes de pragmatisme, qui contribueraient à moderniser le régime d'accès à l'information de façon à ce qu'il puisse continuer à promouvoir un gouvernement transparent, efficace et responsable et un public bien informé tout en protégeant l'intérêt public.

Afin de nous acquitter de cette tâche, nous avons examiné la documentation existante, commandé les recherches qui nous semblaient nécessaires et mené de vastes consultations, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement.

• Nous avons d'abord examiné les analyses et rapports existants, y compris le Livre vert de 1977 intitulé La législation sur l'accès aux documents du gouvernement (le Livre vert); le rapport de 1987 du Comité permanent de la Justice et du Solliciteur général de la Chambre des communes (le Comité parlementaire) et la réponse du gouvernement; les rapports annuels des divers commissaires à l'information (notamment les suggestions de réforme avancées par le Commissaire à l'information dans son rapport pour 2000-2001); les analyses menées dans d'autres ressorts sur les questions d'accès; les commentaires et les rapports des députés et les projets de loi d'initiative parlementaire; et les études universitaires portant sur les questions générales d'accès et sur le régime canadien en particulier.
  
• Afin d'obtenir le point de vue des Canadiens qui ont recours à la Loi, des tiers qui fournissent de l'information au gouvernement, ainsi que du grand public, nous avons affiché sur notre site Web un document de consultation présentant les principales questions à l'étude, telles qu'elles se dégageaient de l'analyse des propositions de réforme antérieures et d'une revue de la documentation. En réponse, nous avons reçu des mémoires qui contenaient des recommandations sur presque tous les aspects de la Loi et de sa mise en œuvre. De plus, cinq tables rondes ont été organisées avec les principaux intervenants, y compris des journalistes, des bibliothécaires, des archivistes, des historiens, des universitaires, des représentants du monde des affaires, des organismes non gouvernementaux et des syndicats.⁸ Nous avons aussi eu un certain nombre de rencontres informelles avec divers intervenants et associations. L'ensemble de ces consultations nous a permis de mieux comprendre les frustrations, les préoccupations et les attentes des usagers et des autres parties intéressées.
  
• Nous avons eu de nombreuses consultations avec divers groupes au sein de la fonction publique. Nous voulions comprendre les défis précis auxquels certains secteurs font face, par exemple les personnes qui travaillent avec de l'information internationale ou scientifique. Des groupes de discussion avec des fonctionnaires de la base et des gestionnaires nous ont permis de comprendre les perceptions des personnes qui créent, gèrent et communiquent l'information. De plus, nous avons consulté les responsables de l'accès à l'information au sein des institutions fédérales pour tirer partie de leur expérience, de leur connaissance approfondie du système de l'accès et de leurs opinions réfléchies sur les améliorations à y apporter.
  
• En plus de profiter des analyses et des recommandations détaillées qui figurent aux rapports publiés par le Commissaire à l'information et ses prédécesseurs, nous avons discuté de solutions de rechange pour la réforme avec des représentants du Commissariat.
  
• Nous avons comparé les dispositions la loi canadienne avec celles de lois comparables dans d'autres ressorts, en portant une attention particulière aux lois ou modifications récentes. Nous avons rencontré des fonctionnaires, des représentants d'organismes exerçant la fonction de surveillance, des universitaires et divers intervenants dans six provinces canadiennes et en Australie, en Irlande, en France, en Suède, au Royaume Uni et aux États-Unis. Leurs réflexions et conseils nous ont été très utiles. Ces consultations ont contribué à façonner notre perspective sur le régime canadien d'accès à l'information et nous ont fourni une mine d'idées et de pratiques exemplaires dont s'inspirer. Nous avons comparé notre système à celui d'autres ressorts non seulement pour faire appel aux meilleures de leurs dispositions et pratiques, mais aussi pour remettre les nôtres en question là où elles différaient de façon importante. Toutefois, il nous a toujours paru évident que la Loi devait être taillée à la mesure des besoins précis de la société canadienne et devait pouvoir fonctionner dans le contexte de ses institutions, de sa culture politique et de la structure de sa fonction publique.
  
• Pour approfondir notre compréhension des enjeux et relever des solutions potentielles, nous avons commandé 29 travaux de recherche sur plusieurs questions relatives à l'accès.

Afin de rendre nos travaux transparents et accessibles, nous avons créé un site Web pour afficher les résultats de nos recherches et consultations, ainsi que les mémoires que nous avons reçus et les procès-verbaux des réunions de nos comités consultatifs. Ce corpus de documents donne l'image la plus complète disponible jusqu'ici de l'accès à l'information au niveau fédéral. Tous ces renseignements sont disponibles sur le CD-ROM qui accompagne notre rapport.

Enfin, ayant observé, à la fois au sein et à l'extérieur de la fonction publique, une absence généralisée de connaissance et de compréhension de la Loi et de son administration, nous avons décidé que notre rapport ne s'en tiendrait pas aux seules recommandations de réforme. Nous avons également tenté de renseigner le lecteur sur l'accès à l'information. Ainsi, par exemple, nous avons mis en évidence nombre de pratiques exemplaires qui, à notre avis, méritent une mise en œuvre généralisée dans l'administration fédérale. Elles sont signalées par une case cochée dans le texte. Nous espérons que le présent rapport constitue une analyse complète qui servira aux décideurs et à d'autres, tant maintenant qu'à l'avenir.

Page Suivante

Retour à la Table des matières

⁵Goss Gilroy Inc., Analyse des droits des demandes d'accès à l'information, Rapport de recherche 23.

⁶Au moment de mettre ce rapport sous presse, le Rapport annuel 2001-2002 du Commissaire à l'information a été publié, le 6 juin 2002. Il fait état d'une diminution du nombre des plaintes malgré une augmentation du nombre des demandes aux institutions fédérales. En 2001-2002, 1 232 enquêtes ont été fermées, dont 28,2 % portaient sur les retards; 6,2 % portaient sur les prolongations de délais; et 2,5 % portaient sur les droits à payer.

⁷Précité, note 3. En comparaison, les droits recouvrés par les organisations fédérales américaines au cours de l'année 2000 représentaient 2,8 pour cent des coûts administratifs de l'accès à l'information.

⁸Forum des politiques publiques, Rapport sur les consultations sur la Loi sur l'accès à l'information et son application, août 2001.