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Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens
Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information
Chapitre 1 - Commencer par le début : les principes et le droit d'accès
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Un gouvernement ouvert est l’assise de la démocratie. Livre vert, 1977 |
La première tâche de l'examen de la Loi sur l'accès à l'information (la Loi) et de son application est de déterminer si ses principes et ses buts sous-jacents continuent à servir les intérêts des Canadiens et de la société canadienne. Les principes de l'accès à l'information devraient susciter la confiance du public et le respect de l'intérêt public en encourageant le plus grand degré possible d'ouverture et de transparence tout en tenant compte des préoccupations légitimes telles la protection des renseignements personnels, la confidentialité commerciale et les relations intergouvernementales.
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L’hypothèse voulant que les démocraties soient mieux servies quand les citoyens sont informés et qu’ils font preuve d’intérêt et d’engagement à l’égard de la vie publique est bien établie. [ ] L’information est parfois considérée comme la monnaie d’échange de la vie démocratique. Neil Nevitte |
Les objectifs qui sous-tendent la législation sur l'accès à l'information ont été reconnus dans le Livre vert1 de 1977 sur l'accès aux documents du gouvernement qui concluait :
- qu'une reddition de comptes efficace - le jugement du public sur les
choix faits par le gouvernement - dépend de la connaissance de
l'information et des options qui s'offrent aux décideurs;
- que les documents du gouvernement contiennent souvent de l'information
essentielle pour permettre aux citoyens et aux organisations de participer
de façon efficace au processus décisionnel du gouvernement;
- que le gouvernement est devenu le plus grand dépositaire d'information sur notre société. Cette information a été préparée à l'aide des fonds publics, elle devrait donc être accessible au public chaque fois que c'est possible.
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Principes d'accès et objet de la loi
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Les articles de déclaration d’objet peuvent être d’importants moyens d’interpréter et d’orienter l’interprétation adéquate des autres dispositions de la Loi lorsque le libellé est vague ou ambigu. [Traduction] Commission australienne de réforme du droit, Rapport 77 |
Le Parlement a décidé d'enchâsser dans la Loi le principe du droit d'accès à l'information. La déclaration d'objet de l'article 2 oriente les tribunaux dans l'interprétation de la Loi et les fonctionnaires dans sa mise en œuvre.
L'article 2 établit le droit d'accès aux renseignements détenus au gouvernement conformément aux principes suivants :
- les documents du gouvernement devraient être accessibles au
public;
- les exemptions nécessaires au droit d'accès devraient
être limitées et précises;
- les décisions sur la divulgation des documents du gouvernement devraient être examinées indépendamment du gouvernement.
L'article énonce aussi que la Loi vise à compléter les procédures existantes d'accès et à ne pas limiter l'accès à l'information normalement disponible au public.
Les tribunaux se sont constamment appuyés sur l'article de déclaration d'objet pour interpréter la Loi.
| [Les intervenants] appuient les principes qui sous-tendent la Loi et estiment que le but de donner accès au public à l’information détenue par le gouvernement, comme le souligne la disposition de déclaration d’objet de la Loi, témoigne de l’importance du partage de l’information entre un gouvernement et ses citoyens dans un régime démocratique. Rapport sur les consultations |
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Le Comité parlementaire de 1986 n'a recommandé aucun changement aux principes d'accès énoncés à l'article 2. Cependant, le Comité a recommandé que la Loi donne mandat au Secrétariat du Conseil du Trésor et au Commissaire à l'information d'éduquer le public en général aussi bien que les fonctionnaires au sujet des principes d'accès.
Lors de toutes nos consultations, nous avons constaté que la plupart des intervenants, des membres du grand public et des fonctionnaires ne connaissaient pas les principes établis dans la Loi. Cependant, lorsqu'ils en sont informés, ils en viennent à la conclusion que ces principes sont les bons et qu'ils sont tout aussi pertinents pour l'avenir qu'ils l'étaient il y a 20 ans.
À notre avis, ce manque de connaissance ou de compréhension des principes d'accès peut avoir un effet négatif sur la manière d'interpréter ou d'appliquer la Loi. Nous sommes donc pleinement d'accord avec le Comité parlementaire - que les principes énoncés dans l'article de déclaration d'objet devraient être mieux communiqués au public en général et à la fonction publique.
1-1 Le Groupe d'étude recommande :
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| Cette exigence semble être redondante et ne pas correspondre au modèle adopté par d’autres lois sur la liberté d’information, qui ne font normalement pas de distinction quant à la nationalité du demandeur. Les demandeurs étrangers qui veulent utiliser la loi canadienne n’ont aucune difficulté à trouver un substitut canadien pour faire la demande en leur nom. Colin J. Bennett |
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La détermination de qui peut se prévaloir du droit d'obtenir des documents détenus par le gouvernement du Canada est liée aux principes de reddition de comptes du gouvernement et de participation publique sous-jacents à la Loi. Nous sommes d'avis que la portée du droit d'accès devrait être réexaminée dans le contexte d'une mondialisation accrue.
L'article 4 de la Loi accorde un droit d'accès aux documents relevant d'une institution fédérale aux citoyens canadiens et aux résidents permanents. Il autorise aussi le gouverneur en conseil à étendre ce droit à d'autres personnes. En 1989, le gouvernement a accordé le droit d'accès à toutes les personnes physiques et morales présentes sur le territoire canadien. Dans chaque cas, le droit d'accès du requérant est vérifié avant le traitement de la demande (p. ex., par l'adresse de retour).
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Dans ma recherche sur les É.-U. et le génocide rwandais de 1994, je me suis servi de la Freedom of Information Act pour obtenir la divulgation de documents qui révèlent notre inaction. Afin de comprendre les activités précises des É.-U. aux Nations Unies, j’ai aussi déposé des demandes en vertu de la Loi sur l’accès à l’information du Canada afin de savoir comment le gouvernement du Canada avait perçu les activités des É.-U. Il est donc possible, de cette manière, de se faire une idée plus exacte du rôle des É.-U. et de mieux comprendre ces horribles événements. De la sorte, l’utilisation des lois étrangères sur l’accès aide à assurer la responsabilité des gouvernements au pays. [Traduction] William Ferroggiaro |
Devrait-il y avoir quelque restriction géographique que ce soit au droit d'accès?
On pourrait soutenir que l'extension de ce droit à des non-Canadiens situés à l'extérieur du pays ne contribuera pas grand-chose à l'objectif fondamental de l'accès à l'information, soit de promouvoir la reddition de comptes du gouvernement et augmenter la participation du public dans la formulation des politiques. L'extension du droit d'accès pourrait aussi imposer des coûts additionnels aux contribuables canadiens.
Par contre :
- avec la mondialisation croissante, de plus en plus de documents liés
à une question donnée se trouveront dans plus d'un pays
et les chercheurs devront les obtenir de chacun afin de constituer un
dossier complet;
- les personnes et les organisations se trouvant en dehors du Canada
peuvent avoir un intérêt légitime à l'obtention
de documents du gouvernement canadien, tout comme les Canadiens peuvent
avoir un intérêt légitime à l'obtention de
l'information détenue par d'autres gouvernements;
- dans la plupart des autres pays, y compris les États-Unis,
la législation sur l'accès à l'information accorde
un droit d'accès complet à tout requérant. Les
Canadiens ont le droit de faire des demandes à ces différents
pays pour obtenir de l'information et ils exercent ce droit;
- les personnes et les organisations situées à l'extérieur
du Canada peuvent contourner la restriction actuelle, et ils le font,
en trouvant quelqu'un au Canada qui est disposé à présenter
une demande d'accès en leur nom;
- la restriction actuelle empêche le gouvernement d'adopter un système d'accès électronique à l'information, qui permettrait de recevoir et de répondre à des demandes sous forme électronique, puisqu'il serait très difficile de déterminer où le requérant se trouve exactement.
Dès 1986, le Comité parlementaire avait recommandé que toute personne physique ou morale soit admissible à présenter une demande d'accès en vertu de la Loi. Étant donné le contexte de la mondialisation qui fait que les pays sont de plus en plus interreliés, ainsi que l'approche moins restrictive adoptée par plusieurs autres pays, le Groupe d'étude est d'avis qu'il n'est probablement pas possible de maintenir l'exigence qu'un requérant soit présent au Canada, du moins pas à long terme.
Les fonctionnaires des pays où cette restriction n'existe pas, comme les États-Unis, nous ont dit que les demandes en provenance de l'étranger n'ont pas d'impact important sur le nombre ou l'envergure des demandes qu'ils reçoivent. Ils croient que la seule différence consiste dans le fait que les demandes en provenance de l'étranger peuvent être faites directement, plutôt que par l'entremise d'un représentant local. Rien ne porte à croire que l'élimination de cette restriction aurait des répercussions différentes au Canada. Toutefois, les ministères qui ont un mandat tourné surtout vers l'international pourraient avoir des préoccupations quant aux répercussions d'un tel changement sur leurs opérations. Il y a lieu de travailler avec ces ministères afin d'évaluer l'impact probable et les façons d'y faire face.
| 1-2 Le Groupe d'étude recommande qu'à la suite de discussions approfondies, avec les ministères qui seraient le plus probablement touchés, sur l'incidence des coûts et la manière de gérer toute augmentation éventuelle des demandes, la Loi soit modifiée afin de conférer à toute personne le droit d'accès aux documents relevant d'une institution fédérale. |
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L'article 2 de déclaration d'objet demeure valide, mais il doit être mieux communiqué, aussi bien au grand public qu'aux fonctionnaires.
Il faut poursuivre les discussions avec les ministères qui seraient le plus probablement touchés par l'élargissement du droit d'accès à « toute personne ». Cependant, nous convenons, avec bon nombre d'intervenants, qu'il est temps que la Loi soit modernisée afin de conférer un droit d'accès universel.
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1 L'honorable John Roberts, secrétaire d'État, Législation sur l'accès public aux documents du gouvernement, (Livre vert), 1977, Ministre des Approvisionnements et services Canada.
