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Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens
Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information
Le Parlement
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Le privilège absolu permet à ceux qui assument leurs fonctions légitimes dans ces institutions très importantes de l’État (le Parlement et les tribunaux) de ne pas être exposés à d’éventuelles poursuites judiciaires. C’est nécessaire dans l’intérêt national : cette protection est d’ailleurs jugée nécessaire depuis des siècles dans notre régime démocratique. Elle permet à notre système judiciaire et à notre système parlementaire de fonctionner en toute liberté. John Fraser |
Les tribunaux peuvent déterminer si le privilège revendiqué est nécessaire pour que la législature soit capable de fonctionner, mais ne sont pas habilités à examiner si une décision particulière prise conformément au privilège est bonne ou mauvaise. La Juge McLachlin dans |
Le Comité parlementaire de 1986 était d'avis que la législation sur l'accès à l'information devrait s'appliquer aux institutions qui sont perçues par le grand public comme faisant partie de l'appareil gouvernemental, y compris le Sénat, la Chambre des communes (sauf pour les bureaux des sénateurs et des députés) et à la Bibliothèque du Parlement. Cette recommandation a été appuyée par chacun des commissaires à l'information par la suite.
Le Comité du Parlement s'est aussi préoccupé de protéger l'immunité parlementaire. L'immunité parlementaire est le droit collectif et le droit individuel accordés aux parlementaires afin d'assurer qu'ils soient en mesure d'accomplir leurs fonctions et leurs tâches sans obstruction. L'immunité est protégée par la Constitution et porte sur toutes les questions liées aux procédures parlementaires. Cela comprend le droit à la liberté d'expression du député, le droit de la Chambre de réglementer ses propres affaires internes et le droit d'un Comité de convoquer des témoins.
Nous sommes d'avis que la Loi devrait s'appliquer à l'information de nature administrative des institutions du Parlement, c'est-à-dire de la Chambre des communes, du Sénat et de la Bibliothèque du Parlement. Cependant, nous sommes aussi d'avis qu'on doit exempter l'information qui est protégée par l'immunité parlementaire. À notre avis, cette protection est nécessaire pour faire en sorte que le Sénat et la Chambre des communes fonctionnent avec indépendance et efficacité. La Loi ne devrait pas s'appliquer non plus à l'information des partis politiques et de leurs caucus, ou aux documents personnels, ou politiques des sénateurs et des députés individuels ou à ceux qui se rapportent à leurs électeurs.
Pour assurer son autonomie par rapport à l'exécutif et aux tribunaux, et pour protéger son immunité et ses privilèges, le Parlement peut vouloir étudier un processus modifié de recours de deuxième palier pour s'occuper des plaintes relatives à la divulgation de ses documents. Si le Parlement est d'avis que le recours en révision judiciaire devant la Cour fédérale serait incompatible avec son indépendance, l'examen de deuxième palier, après l'étape de l'enquête sur la plainte, pourrait être effectué par le Parlement lui-même. En d'autres termes, la première étape du processus normal de recours resterait la même; le demandeur aurait le droit de présenter une plainte au Commissaire à l'information, et le Commissaire pourrait faire enquête sur la plainte et faire des recommandations à l'institution parlementaire appropriée. Tout examen subséquent serait cependant effectué par le Parlement, par exemple par un groupe spécial de parlementaires siégeants ou d'anciens parlementaires nommés conjointement par les deux Chambres du Parlement. Le groupe, à son tour, ferait ses recommandations aux présidents de chaque Chambre qui sont les autorités reconnues en matière d'immunité parlementaire.
2-5 Le Groupe d'étude recommande :
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Les agents du Parlement sont responsables envers la Chambre des communes, le Sénat ou les deux Chambres du Parlement pour l'exécution de certaines tâches qui sont prescrites par une loi. Le Directeur général des élections, le Vérificateur général, le Commissaire aux Langues officielles, le Commissaire à l'information et le Commissaire à la protection de la vie privée sont des agents du Parlement du Canada.
Le Vérificateur général, le Commissaire à l'information et le Commissaire à la protection de la vie privée ont tous exprimé des préoccupations au sujet de la possibilité qu'ils aient à divulguer de l'information fournie par d'autres institutions au cours de vérifications ou d'enquêtes, ou de l'information produite à l'interne, à l'appui de ces vérifications ou enquêtes.
Le Groupe d'étude est d'avis que la Loi devrait s'appliquer au Vérificateur général, au Commissaire aux langues officielles, au Commissaire à l'information et au Commissaire à la protection de la vie privée. Nous croyons aussi que leurs préoccupations au sujet de l'exécution de leurs mandats devraient être traitées dans la Loi.
Le mandat du Directeur général des élections diffère puisque son mandat n'est pas de surveiller les activités de l'exécutif comme le font les autres agents parlementaires. Son mandat au contraire est de diriger Élections Canada, l'agence non partisane responsable du système électoral fédéral. La Loi électorale du Canada régit déjà la divulgation et la non-divulgation des documents électoraux et de l'information liés aux enquêtes. L'ajout des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information à ce régime pourrait mener à des conflits de lois. Le Groupe d'étude a donc conclu que le Directeur général des élections ne devrait pas être assujetti à la Loi. Cependant, nous sommes d'avis que le régime actuel de divulgation prévu dans la Loi électorale du Canada devrait être bonifié par des dispositions garantissant l'accès à l'information portant sur l'administration du Bureau du Directeur général des élections, ainsi que par un mécanisme pour régler tout différend afférent.
2-6 Le Groupe d'étude recommande :
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Il faut aussi déterminer comment traiter les plaintes qui seraient déposées au titre de la Loi contre le Commissariat à l'information. En Alberta et en Colombie-Britannique par exemple, la législation prévoit qu'un juge sera désigné pour mener enquête sur toute plainte déposée contre le Commissaire. L'autre solution serait un processus de recours à une seule étape en vertu duquel le demandeur contournerait l'étape de l'enquête et présenterait un recours en Cour fédéral pour examen judiciaire de la décision du Commissaire à l'information de ne pas divulguer des documents, d'imposer des droits à payer, etc. À notre avis, ce mécanisme serait onéreux pour le demandeur en temps et en argent.
Nous sommes d'avis qu'une approche semblable à celle des provinces serait appropriée au niveau fédéral. Cependant, afin de minimiser tout conflit d'intérêt perçu ou réel qui pourrait résulter du fait qu'un juge de la Cour fédérale ferait enquête sur une plainte contre le Commissariat à l'information alors que la Cour fédérale effectue des révisions judiciaires au titre de la Loi, nous sommes d'avis qu'un juge à la retraite pourrait être désigné pour mener l'enquête sur de telles plaintes. On prévoit que ces situations seront plutôt rares.
| 2-7 -Le Groupe d'étude recommande que la Loi prévoie la désignation d'un juge à la retraite pour mener enquête sur les plaintes d'accès à l'information déposées contre le Commissariat à l'information. |
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| Dans le cas du pouvoir judiciaire, il faut mettre en balance la valeur fondamentale de l’indépendance judiciaire et la valeur possible, pour la société, de l’inclusion de l’information. L’étude note que l’inclusion du bureau du Commissaire à la magistrature fédérale pourrait assurer l’accès à des documents purement administratifs sans inclure les dossiers et les procédures de la Cour. L’étude recommande toutefois de faire preuve de prudence si le judiciaire est inclus, particulièrement parce qu’on ne sait pas exactement où tirer la ligne entre la fonction judiciaire et les questions administratives. Jerry Bartram |
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Les tribunaux et le judiciaire
La Cour suprême du Canada, la Cour fédérale du Canada et la Cour canadienne de l'impôt sont constituées par des lois du Parlement fédéral. Le gouvernement fédéral nomme les juges à ces tribunaux et aux cours supérieures des provinces et des territoires. De plus, deux autres institutions sont apparentées : le Conseil canadien de la magistrature, composé des juges en chef et des juges en chef adjoints des cours fédérales et des cours supérieures des provinces et des territoires, s'occupe, entre autres choses, de la discipline judiciaire. Le Commissariat à la magistrature fédérale est responsable de l'administration des salaires et des avantages sociaux des juges nommés par le fédéral partout au Canada (sauf des juges de la Cour suprême), et fournit le soutien administratif au processus de nomination des juges.
Le Comité parlementaire de 1986 a recommandé que la Loi ne s'applique pas aux trois tribunaux fédéraux. Dans son dernier rapport annuel, le Commissaire à l'information a adopté la même position, signalant que les tribunaux, qui doivent décider des plaintes au titre de la Loi, ne devraient pas eux-mêmes être assujettis à celle-ci ou aux enquêtes effectuées par le Commissariat. Il ajoute que les instances devant les tribunaux sont publiques et par définition beaucoup plus transparentes que les activités de nombreuses autres institutions.
Le Groupe d'étude est d'accord avec cette évaluation. Assujettir les tribunaux et la magistrature à la Loi serait inapproprié. Pour préserver l'indépendance judiciaire, la Loi ne devrait pas s'appliquer au Conseil canadien de la magistrature ni au Commissariat à la magistrature fédérale. Cependant, les tribunaux et les institutions afférentes devraient être rendus plus transparents qu'ils ne le sont maintenant en divulguant leurs documents administratifs, de manière courante, ainsi que sur demande.
| 2-8 -Le Groupe d'étude recommande que les tribunaux et les institutions afférentes ne soient pas assujettis à la Loi, mais qu'ils adoptent des régimes de divulgation afin d'assurer autant de transparence que possible en ce qui concerne leur administration. |
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La structure gouvernementale a considérablement changé depuis l'adoption de la Loi. L'application de la Loi sur l'accès à l'information est maintenant plus limitée que dans la plupart des autres compétences. De plus, il n'y a aucune justification publique claire ni aucun critère pour inclure ou exclure des institutions existantes ou de nouvelles institutions. Le Groupe d'étude est d'avis que la plupart des institutions de l'autorité exécutive devraient être incluses, à moins que cette application soit inappropriée étant donné leur structure ou le risque de préjudice à leur mandat qui ne peut être évité en se servant d'exemptions ou d'exclusions. À cette fin, la Loi devrait contenir des critères de telle sorte que les organisations qui s'y conforment puissent être ajoutées à l'annexe I.
Nous sommes d'avis que le champ d'application de la Loi devrait être élargi au Sénat, à la Chambre des communes, à la Bibliothèque du Parlement et aux agents parlementaires tels que le Vérificateur général, le Commissaire aux langues officielles et les commissaires à l'information et à la protection de la vie privée mais avec des protections appropriées.
Finalement, nous sommes d'avis que les institutions qui ne sont pas assujetties à la Loi, y compris les tribunaux, devraient quand même être encouragées à adopter des régimes de divulgation sérieux. Ces régimes devraient viser à assurer le degré le plus élevé possible de transparence.
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