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Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens
Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information
Chapitre 3 - Examen de la portée : les documents visés par la Loi
La Loi sur l'accès à l'information s'applique à un document relevant d'une institution gouvernementale. Qu'est-ce qu'un « document » aux fins de la Loi? Quelle information doit-on considérer comme « relevant » d'une institution fédérale?
L'article 3 de la Loi définit le terme « document » comme suit :
« document » inclut tous les éléments d'information, quels que soient leur forme et leur support, notamment correspondance, note, livre, plan, carte, dessin, diagramme, illustration ou graphique, photographie, film, microformule, enregistrement sonore, magnétoscopique ou informatisé, ou toute reproduction de ces éléments d'information.
Au fil des ans, plusieurs suggestions ont été avancées pour qu'on ajoute à cette définition différents types de renseignements consignés soit : le courrier vocal, les courriels, l'échange de données informatiques, les conférences par ordinateur et autres communications stockées électroniquement. Le Groupe d'étude est d'avis que la définition actuelle recouvre déjà tous ces genres de documents, quel que soit le support sur lequel ils sont conservés. Elle correspond aussi à la définition large de « document » que l'on trouve dans la Loi sur les archives nationales du Canada. Selon nous, il n'y a pas d'avantages à modifier la définition.
Toutefois, les préoccupations exprimées au Groupe d'étude semblent indiquer qu'on comprend mal la définition du terme « document » et son application. Les fonctionnaires qui créent, conservent et disposent des documents devraient avoir une compréhension claire de ce qui constitue un document visé par la Loi. Au chapitre 9, nous reviendrons sur ces questions de gestion de l'information, ainsi que sur la formation et les outils pour les fonctionnaires.
| 3-1 -Le Groupe d'étude recommande de ne rien changer à la définition de « document » que contient la Loi puisqu'elle est déjà complète, mais que sa portée soit mieux communiquée aux fonctionnaires. |
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Document relevant d'une institution fédérale
Afin qu'un document soit accessible en vertu de la Loi, il doit « relever d'une institution fédérale ». Est-ce à dire que toute l'information qui est en la possession d'une institution fédérale relève d'elle? À l'inverse, devrait-on considérer qu'une information peut relever d'une institution fédérale même si elle n'est pas en sa possession? Si c'est le cas, quelles sont les circonstances applicables?
La Loi ne définit pas l'expression « relevant de ». Les Lignes directrices du Conseil du Trésor sur l'accès à l'information énoncent clairement qu'un document en la possession d'une institution, qu'il soit au Canada ou à l'étranger, est présumé relever de cette institution à moins de preuve contraire. Dans la décision qui fait autorité sur cette question, Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics)1, la Cour d'appel fédérale a conclu que la notion « relevant de » ne pouvait être limitée aux cas où l'on avait le pouvoir d'éliminer un document. La Cour a conclu que rien dans la Loi n'indiquait que le terme « relevant de » ne devrait pas recevoir une interprétation large et, de plus, elle a décidé qu'une interprétation étroite retirerait aux citoyens un droit significatif d'accès au titre de la Loi.
D'autres ressorts ont développé des lignes directrices plus explicites quant au sens à donner à l'expression « relevant de », que les fonctionnaires et les requérants trouvent utiles. Par exemple, les lignes directrices de l'Alberta portent qu'un document relève d'un organisme public lorsque ce dernier en a la gestion, y compris le droit de restreindre, de réglementer et de gérer son utilisation, sa divulgation ou sa disposition. Les lignes directrices prévoient un certain nombre d'indicateurs pour déterminer si un document relève d'un organisme public (ou est sous sa garde), notamment le fait que le document a été créé par l'organisme public ou en son nom; qu'un contrat prévoit que le document relève de l'organisme public; que le document est en possession de l'organisme public; et que l'organisme public a le droit d'en réglementer l'utilisation et la disposition.
Dans le cadre de nos consultations, les coordonnateurs de l'accès à l'information dans l'administration fédérale ont fait ressortir le fait que les institutions fédérales n'ont pas présentement un sens clair des documents qui « relèvent » d'elles. Les coordonnateurs étaient aussi d'avis que l'absence de lignes directrices claires à ce sujet a donné lieu à des opinions divergentes et à des litiges inutiles. Le Groupe d'étude convient qu'il y a lieu de fournir plus de directives sur cet aspect.
Nous partageons l'avis exprimé par l'ancien Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario,2 selon lequel il n'est pas possible d'établir une définition précise de l'expression « relevant de » qu'on pourrait appliquer dans chaque cas. Selon lui, il est nécessaire d'examiner tous les aspects de la création, de la conservation et de l'utilisation des documents particuliers, au vu des faits de chaque affaire, afin de décider s'ils relèvent effectivement de l'institution.
Les lignes directrices sont le véhicule idéal pour offrir ce genre de conseils pratiques et détaillés aux responsables de la mise en œuvre de la Loi. Il existe plusieurs exemples dans les provinces sur ce sujet qui pourraient être repris par le gouvernement fédéral. Des lignes directrices plus explicites, accompagnées d'une formation offerte aux responsables de l'accès à l'information, devraient faciliter le règlement rapide de la plupart des cas et permettraient d'éviter des conflits inutiles.
3-2 -Le Groupe d'étude recommande que les Lignes directrices sur l'accès à l'information soient modifiées afin de fournir des conseils plus détaillés quant à la signification de l'expression « relevant de ». Les documents concernant la prestation de programmes et de services gouvernementaux par le secteur privé |
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La passation de marchés avec des entités
du secteur privé pour la prestation directe de services au
public au nom du gouvernement menace la reddition de comptes du
gouvernement et la transparence prévue par la législation
sur l’accès à l’information. [Traduction] Commission australienne |
La diversification des modes de prestation de services où des institutions établissent des modalités permettant de fournir des services gouvernementaux par l’entremise d’un fournisseur du secteur privé, pose aussi une menace aux droits à l’accès. (L’ancien commissaire) a recommandé un cadre gouvernemental qui comprendrait l’exigence de la passation d’un contrat écrit entre l’institution et le fournisseur du secteur privé maintenant explicitement l’application des lois aux documents nécessaires à la prestation du service. Ann Cavoukian |
Ces dernières années, le gouvernement fédéral a eu de plus en plus recours à l'impartition de ses programmes et services au secteur privé. Ces contrats ne visent pas l'obtention de biens et services à usage interne; ce sont des contrats ou ententes qui impliquent le transfert, à un entrepreneur pour une période donnée, de la prestation d'un programme ou d'un service assuré jusque là par le gouvernement. Un organisme pourrait ainsi confier à contrat à une société privée tout son secteur de technologie de l'information ou rémunérer une société privée pour qu'elle réalise des inspections techniques en son nom. Dans de tels cas, le gouvernement conserve ses responsabilités pour les fonctions en cause. On doit aussi tenir compte du fait que le contrat d'impartition peut ne représenter qu'une petite partie de l'activité de l'entrepreneur en cause.
Nous avons discuté au Chapitre 2 de la Politique gouvernementale sur les différents modes de prestation de services (DMPS). Elle s'applique aussi à l'impartition des programmes et services fédéraux. Comme pour les autres initiatives DMPS, la politique DMPS exige que les institutions qui se proposent de procéder à l'impartition de programmes ou de services préparent une analyse de cas où l'on doit notamment trouver un certain nombre de critères « d'intérêt public », y compris comment on procédera pour assurer le droit d'accès à l'information des Canadiens.
Le Groupe d'étude a conclu que la politique DMPS du gouvernement devrait être modifiée pour y ajouter les critères proposés d'assujettissement des organismes à la Loi. Lorsqu'il s'agit d'initiatives « d'impartition », l'intention n'est pas que les sociétés du secteur privé chargées de la prestation pour une période donnée de programmes ou services gouvernementaux en vertu d'un contrat soient assujetties à la Loi, mais bien d'assurer que les Canadiens continuent d'avoir accès aux documents relatifs à la reddition de comptes du gouvernement pour le programme ou le service.
3-3 -Le Groupe d'étude recommande que la Politique gouvernementale sur les différents modes de prestation de services soit modifiée pour assurer que les ententes d'impartition des programmes ou services gouvernementaux prévoient :
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Les documents dans les cabinets des ministres
La Loi précise qu'elle s'applique aux documents « relevant d'une institution gouvernementale ». Elle ne contient aucune disposition spéciale pour les cabinets des ministres, mais elle distingue, dans d'autres contextes, entre les institutions gouvernementales et les ministres et leur personnel exempté. Le gouvernement a de manière continue interprété les dispositions pertinentes de la Loi comme signifiant que le cabinet d'un ministre est distinct et séparé d'une « institution gouvernementale » ou du ministère présidé par le ministre. La Loi ne s'appliquerait donc pas aux documents détenus exclusivement dans le cabinet d'un ministre.
Le Commissaire à l'information n'est pas d'accord avec cette interprétation. Il est d'avis que le ministre, comme chef d'une institution gouvernementale, fait partie du ministère et que la Loi devrait s'appliquer aux documents qui se trouvent dans le cabinet du ministre, à l'exception de ceux d'une nature personnelle ou politique. Au moment de rédiger le présent rapport, cette question était devant les tribunaux.
La législation d'autres ressorts est généralement plus explicite. Deux approches sont utilisées pour exclure des dossiers des bureaux des ministres. Dans la première, les documents dans les cabinets des ministres sont généralement exclus à moins qu'ils ne soient liés à l'institution, soit parce que les documents proviennent du ministère ou soit parce qu'ils ont été envoyés au ministère par le cabinet du ministre. Dans la seconde approche, la législation s'applique aux cabinets des ministres, mais exclut explicitement certains documents.
La Loi sur l'accès à l'information est une loi d'utilisation pour tous les Canadiens. Donc plus les règles sont claires, mieux c'est. Nous sommes d'avis qu'une approche plus explicite serait préférable.
Le Groupe d'étude est d'avis que l'application de la Loi aux documents dans les cabinets des ministres devrait être traitée avec plus de précision dans la Loi. Puisque cette question est présentement devant les tribunaux, il pourrait être utile d'attendre la décision de la Cour sur le fond de l'affaire avant de proposer tout amendement à la Loi.
Nous sommes aussi d'avis que le personnel des cabinets des ministres devrait recevoir une formation pour qu'il connaisse mieux les obligations de l'institution au titre de la Loi (il s'agit d'une recommandation que nous faisons à nouveau au chapitre 11) et les lignes directrices des Archives nationales du Canada3 pour la gestion adéquate et distincte des documents ministériels et institutionnels.
3-4 Le groupe d'étude recommande :
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1 Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1995] 2 C.F. 110 (C.A.).
2 Le Commissaire Sidney B. Linden, Order 120, 22 novembre 1989, à la p. 6.
3 Archives nationales du Canada, « Lignes directrices pour la gestion de l'information provenant du bureau d'un ministre » 1992, Ministre des Approvisionnements et Services Canada. (http://www.archives.ca/06/0603_e.html)
