Accès à l’information : comment mieux servir les Canadiens

Rapport du Groupe d’étude de l’accès à l’information

Les notes des fonctionnaires

Nous avons aussi été saisis du besoin de clarifier la question du statut des notes créées par les fonctionnaires à leur propre usage. Dans quelle mesure devraient-elles être assimilées à des documents relevant d'une institution fédérale et, en conséquence, assujetties à la Loi? Il s'agit de notes qui, par exemple, serviraient à un fonctionnaire pour consigner ses réflexions ou comme aide-mémoire.

Le principe de base doit être que les documents créés par les fonctionnaires dans le cours de leur travail et pour les fins de leur travail sont des documents du gouvernement du Canada et assujettis à la Loi, à moins qu'ils ne fassent l'objet d'une exemption ou d'une exclusion. En bref, les fonctionnaires créent des documents gouvernementaux et nous insistons, au chapitre 9, sur la nécessité de les amener à mieux prendre conscience de cette réalité. Il s'agit de savoir quelle distinction faire entre les documents du gouvernement et les notes d'utilisation personnelle, afin qu'elle soit explicite et utile.

D'autres ressorts ont traité de cette question. À notre connaissance, le Québec est le seul ressort qui en a traité explicitement dans sa législation : l'article 9 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels porte que le droit d'accès aux documents d'un organisme public « ne s'étend pas aux notes personnelles inscrites sur un document, ni aux esquisses, ébauches, brouillons, notes préparatoires ou autres documents de même nature ».

Aux États-Unis, la Freedom of Information Act s'applique aux « documents des organismes », expression qui n'est pas définie dans la législation. Toutefois, les tribunaux américains ont jugé que les documents personnels d'un employé ne sont pas des « documents d'un organisme ». Les tribunaux ont défini certains critères permettant de distinguer les documents personnels de ceux d'un organisme. On y trouve notamment les questions de savoir si le document a été créé uniquement pour la convenance personnelle de l'employé, par rapport à celui qui aurait été créé pour faciliter les affaires de l'organisme; s'il a fait l'objet d'une distribution; ou si l'employé l'a conservé lui-même ou placé dans un dossier officiel de l'organisme.

Le Groupe d'étude est d'avis que les notes des fonctionnaires, prises uniquement pour leur convenance personnelle à titre d'aide-mémoire, ne devraient pas être considérées comme « relevant d'une institution » et donc qu'elles ne devraient pas faire partie du champ matériel de Loi. Par contre, nous croyons que la Loi doit s'appliquer à toutes les notes partagées avec d'autres personnes ou qui sont placées dans un dossier officiel. À notre avis, la Loi devrait aussi s'appliquer aux notes utilisées dans le cadre d'un processus de décision administratif ayant une incidence sur les droits des particuliers ou dans un processus de décision gouvernemental reflété directement dans des politiques, conseils ou décisions portant sur les programmes.

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Les délibérations des tribunaux administratifs

Les tribunaux administratifs, tels que le Tribunal canadien des droits de la personne, prennent des décisions qui, comme celles des tribunaux judiciaires, ont une incidence sur un large éventail de droits des citoyens. Ces organismes ont aussi un processus semblable à celui des tribunaux judiciaires. Ils doivent eux aussi rédiger des notes pour l'audition, préparer des analyses des questions à décider et élaborer des projets de décision, en toute indépendance et sous le sceau de la confidentialité.

Le fait que les délibérations des offices et tribunaux administratifs assujettis à la Loi ne sont pas protégées suscite certaines inquiétudes. Ces inquiétudes perdurent, nonobstant une décision de la Cour d'appel fédérale⁴ portant que les notes prises par les membres du Conseil canadien des relations du travail dans le cours de ses procédures quasi-judiciaires ne relèvent pas du Conseil lui-même. Il est évident qu'une protection de ces notes s'impose et que le fait que la Loi ne traite pas de ce point est probablement un oubli qu'il y a lieu de corriger.

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Les documents du système de justice militaire

La Loi s'applique aux Forces canadiennes et au ministère de la Défense nationale dans son ensemble, même si l'on y trouve un système de justice militaire qui fonctionne séparément du système canadien de justice pénale. Ce système a ses propres enquêteurs, des procureurs à charge et des avocats de la défense indépendants, des juges militaires et des tribunaux qui sont saisis d'infractions militaires ou de questions pénales.

Le Groupe d'étude est d'avis que des documents qui relient les fonctions judiciaires et quasi-judiciaires du système de justice militaire devraient être traitées de la même façon que les documents des tribunaux administratifs.

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Les documents saisis ou obtenus dans le cadre d'une procédure judiciaire

Il existe aussi un besoin d'indiquer clairement que la Loi ne s'applique pas aux documents obtenus par le gouvernement dans le cadre d'enquêtes criminelles ou de litiges impliquant la Couronne. Ceci comprend les documents saisis par une institution gouvernementale en vertu du Code criminel ou d'une autre loi fédérale. Ces lois énoncent déjà les règles régissant la garde des documents et leur remise lorsque les procédures sont terminées.

Les documents obtenus d'un tiers par une institution fédérale dans le cadre d'un litige civil au cours des examens et interrogatoires préalables seraient aussi exclus. La loi prévoit que ces documents sont déposés avec un engagement de confidentialité. L'information ne doit pas être utilisée à des fins autres que le règlement du litige et tout manquement à cette règle peut être sanctionné par l'outrage au tribunal. De tels documents doivent généralement être remis à leur propriétaire lorsque le litige est tranché.

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Conclusion

Nous revenons souvent dans ce rapport sur le besoin de plus de clarté au niveau de la Loi et de son application. Il faut notamment clarifier quels sont les documents qui sont couverts par la Loi. On peut y arriver en modifiant la Loi elle-même (p. ex., pour indiquer expressément qu'elle ne s'applique pas aux notes quasi-judiciaires), ou en développant des politiques et lignes directrices plus détaillées (p. ex., quant au sens à donner à l'expression « relevant d'une institution gouvernementale »). Le Groupe d'étude croit que des règles plus claires permettraient d'assurer que les fonctionnaires et les requérants comprennent mieux la portée de la Loi, ce qui aurait pour résultat de réduire le nombre de conflits.

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⁴ Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Canada (Conseil des relations de travail) [2000] F.C.R. (CA)