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Compte rendu - Table ronde sur l'accès à l'information (Ottawa) - 29 mai 2001

Menée par le Forum des politiques publiques

Animateur : David Zussman

Monsieur Zussman se présente et remercie les participants de leur présence. Depuis son introduction il y a dix-sept ans, la Loi sur l’accès à l’information a subi de nombreux changements. Avec l’avènement de l’ère électronique, il est désormais possible d’obtenir des renseignements rapidement et simplement, alimentant auprès des citoyens de nouvelles attentes au regard de la disponibilité de l’information. Pour leur part, les gouvernements ont entrepris d’établir des partenariats avec l’entreprise privée et le secteur bénévole. Dans ces circonstances, le moment est venu d’évaluer le degré de réussite de la Loi. À cet égard, la présente table ronde donne aux intervenants l’occasion d’exprimer leurs préoccupations et de formuler des critiques.

Le Forum des politiques publiques est un organisme indépendant sans but lucratif qui encourage un dialogue libre et franc entre les intervenants afin de faciliter l’élaboration des politiques publiques. Les commentaires formulés lors de la table ronde seront transcrits à titre gratuit, puis diffusés aux participants. Par ailleurs, on encourage ces derniers à faire connaître directement leur point de vue au Groupe d’étude. Certaines personnes ont dénoncé l’absence des journalistes aux tables rondes. La décision de ne pas inviter la presse visait à favoriser l’ouverture des débats et à éviter de freiner l’élan de participants soucieux de formuler leurs opinions ou critiques. Cela dit, le compte tenu des tables rondes sera diffusé par le biais du site Web.

Monsieur Zussman explique le déroulement de la séance. Après s’être présentés, les participants exposeront brièvement leurs préoccupations relatives à la Loi sur l’accès à l’information. Madame Averill donnera ensuite un aperçu des craintes qui se dégagent des entretiens téléphoniques avec les intervenants et des observations écrites de ces derniers. Viendra enfin un débat articulé autour de quatre thèmes : contexte ; portée ; mise en oeuvre ; recours.

Brièvement, après s’être présentés, les participants formulent les commentaires suivants au sujet de la Loi :

• Les entreprises craignent que la Loi laisse leurs dossiers et profils à la vue du public.
  
  
• Il est difficile pour le grand public de savoir comment procéder pour obtenir des renseignements en vertu de l’accès à l’information.
  
  
• Il sera intéressant d’évaluer l’incidence de la multiplication des renseignements sur l’accès à l’information. Il sera également intéressant de voir comment l’État s’y prend pour diffuser ses renseignements électroniques.
  
  
• Le fait d’appliquer la Loi tout en la contestant devant les tribunaux constitue un conflit d’intérêts pour le gouvernement.
  
  
• Les intervenants qui confient des renseignements au gouvernement craignent que ces derniers soient diffusés, et ils souhaitent maintenir certaines exonérations.
  
  
• Le système devrait être ouvert et transparent. Souvent, lorsqu’ils n’ont pas accès à l’information, les citoyens deviennent méfiants.
  
  
• La divulgation de renseignements sur des entreprises privées pourrait avoir une incidence sur la compétitivité.
  
  
• Il sera intéressant d’évaluer la capacité de la Loi de « tenir » face à l’engouement croissant des citoyens pour les nouvelles technologies d’information et de communication.
  
  
• Les lois et règlements sur la protection des renseignements personnels jouent un rôle intéressant dans le maintien du secret commercial.
  
  
• En autant que son mandat consiste à faciliter l’accès à l’information, le gouvernement peut et doit adopter le principe de gratuité de la diffusion. Par conséquent, il y a lieu de s’inquiéter de l’imposition de frais visant l’accès aux données.
  
  
• Le refus de fournir des renseignements aux entreprises provoquera leur exode vers d’autres pays.
  
  
• Les délais d’accès à l’information ont une incidence sur le processus d’appel d’offres.
  
  
• Le processus d’accès à l’information génère une grande anxiété et fait l’objet d’une publicité excessive, surtout compte tenu du caractère souvent inoffensif des renseignements qui sont demandés. Une plus grande confiance serait de mise.
  
  
• Les sociétés privées qui reçoivent des demandes d’information de la part de l’État s’inquiètent du coût de telles demandes ainsi que des risques afférents sur le plan de la confidentialité.
  
  
• Les sociétés craignent que leurs concurrents utilisent la fonction d’accès à l’information pour obtenir des listes d’employés et de compétences.
  
  
• Les entreprises privées se sentent parfois contraintes de retenir les services d’avocats afin d’empêcher la divulgation de renseignements confidentiels en vertu de l’accès à l’information.
  
  
• Le gouvernement semble réticent à divulguer des renseignements.
  
  
• Il arrive que l’État diffuse des renseignements erronés en vertu de l’accès à l’information.
  
  
• On s’inquiète des pouvoirs dont dispose le Commissaire à l’information.
  
  
• En vertu de l’accès à l’information, l’approbation préalable des publicités (aux fins de respect des régimes de réglementation) comporte des risques de divulgation de secrets commerciaux.
  
  
• Il est difficile de trouver un juste équilibre entre besoins d’information, souci du client et droits du public.
  
  
• Il peut être très fastidieux pour une petite entreprise de soumettre une demande d’accès à l’information.
  
  
• Ayant un penchant favorable pour la divulgation des renseignements, il arrive que le processus d’accès à l’information mène à des décisions erronées. Il faudrait éviter que le mandat de l’accès à l’information donne lieu à des interprétations tendancieuses.

Nancy Averill communique les faits saillants des entretiens téléphoniques avec les intervenants ainsi que des observations écrites soumises par ces derniers :

• Contexte
  • La popularité des supports électroniques contribue à la multiplication des données disponibles ainsi qu’à l’avènement de nouvelles méthodes d’extraction des renseignements.
  • La mondialisation a une incidence sur l’accès à l’information.
  • En quoi la révision du processus d’accès à l’information peut-elle s’avérer complémentaire à la diversification des modes de prestation des services, au renouveau de la gestion publique de même qu’à la prestation de services axés sur les citoyens ? Quel serait un juste équilibre entre ces initiatives ?
    
    
• Portée
  • On note une incohérence entre les fonctions d’accès à l’information des différents ministères.
  • Il y aurait lieu d’établir un système dynamique de diffusion de l’information.
  • L’exonération des sociétés de la Couronne, des Premières nations et des partenariats entre les secteurs public et privé constitue un enjeu.
  • Un fossé sépare l’accès à l’information et la protection de la vie privée.
  • Un autre enjeu a trait à la protection des renseignements personnels et des secrets commerciaux.
    
    
• Mise en oeuvre
  • On note une incohérence dans l’application de la Loi au sein des différents ministères.
  • Devrait-on imposer des frais? Si oui, l’échelle de tarification devrait-elle refléter les coûts? Les méthodes de calcul sont-elle uniformes?
  • Les délais constituent un facteur dissuasif.
    
    
• Préoccupations générales
  • En matière d’interprétation, l’absence de norme gouvernementale générale pose un obstacle.
  • La complexité et la diversité du système motivent l’emploi d’experts-conseils chargés de traiter les demandes.
  • Comment la Loi peut-elle servir à cimenter la confiance ?

Monsieur Zussman lance le débat en rappelant l’objet de la Loi.

Un participant signale qu’il y a dix ou quinze ans, la Loi visait des documents imprimés, alors qu’aujourd’hui elle s’applique également aux données électroniques. Ainsi, le mot « document » revêt un nouveau sens dans le contexte d’une demande d’accès à l’information.

Selon un participant, le besoin de confidentialité devrait être établi en fonction du bien public plutôt que des coutumes. Le mode d’application de la Loi revêt une grande importance. Au cours des six à sept dernières années, les décisions rendues par les tribunaux et le travail du Commissaire à l’information ont poussé de nombreux ministères à améliorer leur gestion de la fonction d’accès à l’information. Les ministères doivent tous apprendre à utiliser la Loi. À cet égard, le gouvernement tout entier a eu un lent chemin à parcourir.

Un participant s’interroge sur les efforts qui sont déployés pour aplanir les différences dans l’application de la Loi sur l’accès à l’information dans les différents ministères. À l’heure actuelle, avec un financement adéquat, un demandeur résolu peut parvenir à ses fins en adressant à plusieurs ministères une série de demandes légèrement différentes les unes des autres. De dire un participant, l’incohérence encourage de nombreux manèges.

L’une des difficultés de l’accès à l’information a trait à l’ignorance des documents qui existent. Il y aurait peut-être moyen de dresser une liste exhaustive des documents gouvernementaux et de préciser leur disponibilité. Le fait de devoir enregistrer les documents contribuerait peut-être à réduire les ménages. En outre, pourquoi ne pas diffuser librement les demandes d’accès à l’information ainsi que les renseignements obtenus par ce moyen ? Pareille mesure contribuerait à améliorer la disponibilité de nombreux renseignements, pour le plus grand bien d’intervenants tels que les médias. À cet égard, la technologie propose de nombreuses solutions, en autant que l’on cherche vraiment à promouvoir la transparence. D’entrée de jeu, les documents confidentiels devraient être clairement identifiés, et tous les autres documents devrait être traités comme s’ils étaient disponibles.

Dans le rapport de 1993 du Commissaire à l’information, il est clairement dit que le concept de « document » comprend les courriels, les conférences électroniques et les renseignements gérés par ordinateur.

De dire un intervenant, même au gouvernement, il est fort difficile de passer en revue la masse de documents produits au cours des dix dernières années, car ceux-ci sont conservés sur toute une gamme de supports : microfiches ; unités Micom ; disquettes de 5 ou 3,5 po. Il faudra que l’État trouve bientôt une solution à ce problème. Où donc seront conservés les renseignements électroniques du gouvernement, pour fins de consultation par le public et par les entreprises ?

Aux yeux d’un participant, les renseignements privés relèvent du domaine public dès qu’un projet est approuvé et que des budgets sont alloués. Le calibrage d’un tel système de déclassification peut provoquer certaines tensions. À cet égard, le gouvernement n’a pas encore trouvé un juste équilibre.

Selon un participant, l’atteinte du but poursuivi par la mise en oeuvre de la Loi suppose un changement d’attitude de la part des parties responsables. Il y a lieu de procéder à une étude afin de vérifier si la Loi atteint son but, qui consiste à dispenser des services aux citoyens. Un tel examen du processus d’accès à l’information contribuerait à promouvoir le bien public.

Un participant croit que nous cherchons peut-être la réponse au mauvais endroit, car la racine du problème dépasse le simple cadre de la Loi. En théorie, tout le monde appuie le concept de libre information ; en pratique, cependant, les gouvernements ne sont pas toujours disposés à reconnaître le grand rôle que jouent les questions politiques. Les politiciens, les chefs de la bureaucratie, les entreprises et les fonctionnaires qui créent des documents ne souhaitent pas nécessairement que toute l’information soit diffusée. De souligner un participant, l’État et le secteur privé (y compris les médias) ont souvent des intérêts opposés au regard de la divulgation des renseignements — une situation que ne peut nécessairement résoudre l’accès à l’information. Il serait judicieux de diffuser toutes les demandes sur le Web, encore que certaines données peuvent toujours être dissimulées. À cet égard, un participant cite l’exemple des avocats qui ne sont pas tenus de donner le nom de leurs clients.

Un autre participant craint que le débat fasse abstraction de la raison d’être de la Loi, c’est-à-dire de la philosophie qui l’a inspirée. La Loi ne s’intéresse pas au commerce et au profit, mais bien au principe de démocratie, car les contribuables ont le droit d’être informés. Au fil des ans, la Loi s’est transformée, donnant accès à une mine de renseignements. Il y aurait lieu de traduire cette réalité avant de procéder à toute modification.

Il y aurait place pour une multitude de demandes, dont certaines pourraient porter sur de très nombreux renseignements. À cet égard, un participant rappelle que la tâche des coordonnateurs de l’information n’est pas facile.

Portée

L’animateur demande aux participants s’ils croient que, dans sa forme actuelle, la Loi aborde les enjeux qui ont été soulevés. On s’entend pour dire qu’il n’est pas justifié d’exonérer des organismes tels que NAVCANADA ou la Société canadienne des postes. De dire un participant, quiconque fait affaire avec l’État devrait accepter de sacrifier une part de sa confidentialité. Aucune organisation qui accepte de toucher des fonds publics ne devrait échapper à la Loi.

En réponse à la question d’un participant, l’animateur précise que la Loi a préséance sur les autres politiques relatives à la divulgation des renseignements. Selon un autre intervenant, il ne serait pratique d’exiger en bloc que toute partie qui transige avec l’État accepte de rendre disponibles l’ensemble des renseignements en sa possession.

Aux yeux d’un participant, compte tenu de la vaste gamme de renseignements pouvant être visés par la Loi — qu’il s’agisse de questions commerciales ou de détails sur la vie privée des employés —, il faut chercher à établir un seuil raisonnable de données sujettes à diffusion. Si certains craignent qu’une protection insuffisante de la confidentialité ne contribue à favoriser l’exode des cerveaux, d’autres font valoir que la confidentialité est protégée par la Loi. Par ailleurs, on juge inacceptable que le Bureau du Commissaire à l’information jouisse d’une exonération.

Un problème risque de se poser au niveau des entreprises qui ont des activités variées régies par différentes lois, notamment la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion, sachant que ces dernières font l’objet d’un traitement distinct en vertu de l’accès à l’information. Le législateur devrait-il faire un suivi consécutif aux décisions ou se montrer plus dynamique face à cette situation ?

Mise en oeuvre

Un délégué d’un petit organisme qui ne reçoit aucune aide financière du gouvernement craint que l’imposition de frais trop élevés, au titre de l’accès à l’information, ne freine ou ne tue ses opérations, qui pourtant ont une certaine utilité. Sans l’intervention de ses avocats (qui commandent des honoraires), cet organisme n’aurait reçu aucun des renseignements demandés. Au sujet des frais, un autre participant rappelle à l’assemblée que l’Association des banquiers canadiens et l’Association canadienne des producteurs pétroliers (pour ne citer que celles-là), sont aussi des organisations « sans but lucratif ». Cet exemple souligne toute l’importance d’une formulation judicieuse des clauses visant à dispenser, en tout ou en partie, les organismes sans but lucratif de l’obligation de payer des frais.

Afin d’amortir les coûts relatifs aux demandes d’accès à l’information, certains usagers pourraient partager les données obtenues. Selon un participant, si l’imposition de longs délais ne contribuait pas à augmenter la facture (et donc à réduire les profits), les ministères trouveraient d’autres prétextes pour ne pas fournir rapidement l’information demandée. Dans un cas particulier, le coût anticipé du traitement d’une demande d’accès à l’information aurait d’abord été fixé à un million de dollars, puis rabaissé à la suite de négociations — ce qui porte à croire que les ministères disposent d’une certaine marge de manoeuvre.

Les participants discutent du rôle que joue le Secrétariat du Conseil du Trésor dans l’application de la Loi. De dire un participant, si le Secrétariat veillait comme il se doit à coordonner les réponses produites par les différents ministères, alors il y aurait moyen de réduire les coûts. Certains ministères ont la réputation d’afficher les renseignements demandés sur des babillards ou de permettre leur consultation en salle de lecture. Pourquoi le Secrétariat ne coordonne-t-il pas de telles activités pour l’ensemble des ministères ? Le gouvernement devrait traiter avec sérieux la question de la coordination.

Un participant explique que les délais relatifs au traitement des demandes d’accès à l’information sont en partie imputables au « facteur humain ». Dans un premier temps, un client demande un renseignement à un ministère et essuie un refus. Dans un deuxième temps, le client revient à la charge avec une demande d’accès à l’information qui est acheminée au même ministère, lequel est tenu de fournir l’information pourtant refusée plus tôt. En plus d’imposer des retards, cette méthode introduit un facteur humain dans l’équation. L’obtention des documents ne devrait pas prendre autant de temps.

Autre scénario : Un tiers présente au gouvernement une demande d’accès à l’information visant des renseignements qu’une société privée fournit déjà à ses collaborateurs et qu’elle accepterait volontiers de partager avec le public. Le gouvernement retarde la diffusion, le temps de consulter l’entreprise en question. Aux yeux du participant qui décrit cette situation, ce délai est inutile, car l’entreprise ne s’objecte pas à la diffusion de l’information. Pourtant, le tiers doit quand même suivre le fastidieux processus d’accès à l’information et subir les délais qui s’y rattachent. Un autre participant signale qu’un fonctionnaire risque de ne pas partager l’avis d’une société privée qui juge confidentiels certains renseignements. Un autre encore exprime l’avis que les retards minent directement la crédibilité de la Loi. En réponse à cette observation fort pertinente, un quatrième intervenant rappelle que l’état des délais ne s’est guère amélioré au fil des ans, ce qui lui fait dire : « Information retardée, information refusée ! »

Sauf dans le cas des employés qui veillent précisément à cette fonction, les descriptions de poste des fonctionnaires ne font aucune mention de l’accès à l’information, qui se perd ainsi dans les « autres tâches connexes ». Par conséquent, les retards dont on se plaint seraient davantage le reflet des priorités des fonctionnaires que de leur volonté de dissimuler des renseignements. Les délais devraient-ils entraîner des pénalités ? On propose que tout retard indu dans la production d’une réponse entraîne l’annulation des frais ou le retrait des pouvoirs afférents. Un participant rappelle que certains retards sont liés à l’intervention de tiers, à l’extraction des dossiers des archives ou à la nécessité de mener des consultations avant de divulguer l’information demandée. Un autre croit plutôt que les délais sont imputables aux acteurs en cause, au processus d’obtention des autorisations requises ainsi qu’aux motifs invoqués pour divulguer les renseignements.

Un participant juge que les bureaucrates se montrent prudents lorsque vient le moment de divulguer des renseignements sur des décisions politiques litigieuses. Les politiciens ne veulent pas être contraints d’avouer que leurs décisions ne sont pas toutes fondées sur des considérations fonctionnelles et que certaines d’entre elles s’appuient plutôt sur des motifs partisans.

L’animateur demande aux participants des suggestions en vue d’améliorer l’application de la Loi. Un premier rappelle que l’initiative en cette matière revient au Secrétariat du Conseil du Trésor, et non au Commissaire à l’information. En outre, les agents d’accès à l’information gagneraient à suivre des programmes de formation et d’accréditation. Un collège songe d’ailleurs à mettre sur pied un programme de ce type — une initiative qu’appuie entièrement l’organisme que représente le participant. À l’inverse, un second participant estime que le Secrétariat du Conseil du Trésor a échoué dans ses efforts d’application de la Loi et qu’on devrait lui retirer le dossier. Il en va de même du ministère de la Justice, qui se trouve en situation de conflit. Peut-être l’application de la Loi sur l’accès à l’information devrait-elle être confiée à la Commission de la fonction publique …

Recours

Selon un participant, le Parlement devrait agir comme instance de recours. En effet, il serait accablant d’avoir à rendre compte, devant le Parlement, des répercussions d’un traitement tardif ou inadéquat des demandes d’accès à l’information. En outre, il y aurait lieu d’étendre les pouvoirs du Commissaire à l’information et de renforcer ses opérations. Le fait de modifier la Loi tout en la contestant devant les tribunaux crée, pour le gouvernement, un conflit d’intérêts. Le Commissaire à l’information devrait être imputable au Parlement.

Un participant s’interroge sur les motifs de la décision de confier l’application de la Loi sur l’accès à l’information au Secrétariat du Conseil du Trésor, alors qu’une telle situation ne se présente pas pour la Loi sur la protection des renseignements personnels. Un autre répond que le Secrétariat est responsable de la mise en oeuvre de ces deux lois. On juge qu’il existe un conflit entre les rôles de commissaire à l’information et de commissaire à la protection de la vie privée. Il y aurait lieu de confier la charge des deux lois à un seul bureau, comme c’est le cas dans la plupart des provinces. Déjà, les deux commissaires partagent un même personnel administratif.

Le pouvoir d’émettre des ordonnances est peut-être trop « accusatoire », et il serait préférable que le Commissaire joue le rôle d’ombudsman, et non celui de juge. Un participant souligne la nécessité de protéger les gouvernements contre des commissaires « zélés ». Un autre propose à l’assemblée de songer à créer un bureau unique. Contrairement au Commissaire à la protection de la vie privée, qui prend exclusivement le parti de la Loi, le Commissaire à l’information doit sans cesse équilibrer les valeurs d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels. Une fois de plus, on redoute une extension des pouvoirs punitifs (par le biais d’ordonnances) du Commissaire à l’information.

Là où certaines personnes parlent de recours, l’un des participants dit parler de réactivité. Où serions-nous sans réactivité, sans pénalités, sans balises ? La Loi et les règlements servent de guides, mais qui donc pilote le processus ? Un autre participant demande à qui s’adressent les recours, ce à quoi l’animateur répond que le terme « recours » est abordé ici dans son sens le plus vaste — encore que, par le passé, les recours s’adressaient surtout aux demandeurs qui jugeaient excessifs les délais ou les coûts. Le participant demande s’il existe des recours pour les intervenants qui subissent un préjudice ou des répercussions à la suite de la diffusion de renseignements obtenus en vertu de la Loi sur l’accès à l’information — question qui jette un nouvel éclairage sur la problématique, de dire l’animateur. D’aucuns jugent que, contrairement à la réparation d’un préjudice, les recours en matière de coûts et de délais sont du domaine administratif.

Aux yeux d’un participant, il importe de préserver l’indépendance « quasi juridique » du Bureau du Commissaire. À eux seuls, cinq ministères reçoivent environ soixante pour cent de toutes les demandes d’accès à l’information, soit un nombre total évalué à 5 000 demandes par année. Par conséquent, les autres ministères ne peuvent invoquer le nombre de demandes reçues pour justifier des retards. Une fois de plus, on rappelle la nécessité de dispenser une formation sur la manière d’obtenir et de diffuser l’information sur demande, sachant d’emblée que tout renseignement devrait être jugé disponible.

De dire un participant, il est très difficile d’invoquer la Loi pour secouer la bureaucratie. En dernier recours, le fait d’invoquer la Loi pour obtenir des renseignements disponibles enclenche un processus de type judiciaire. À l’heure actuelle, on invoque la Loi en premier recours, et non en dernier. Un autre participant avertit qu’il est inutile d’apporter des changements marginaux à la Loi à moins que les hautes instances adoptent une nouvelle attitude. Il cite en exemple la lutte qui oppose le premier ministre et le Commissaire à l’information. Ce dernier a demandé de consulter un document, mais s’est fait répondre par le Bureau du premier ministre qu’il s’agit d’un document du Cabinet — une réponse qu’on lui demande d’accepter aveuglément, sans preuve. Les hauts dirigeants qui luttent contre le Commissaire à l’information transmettent un signal négatif à toute l’organisation. Le besoin d’une nouvelle transparence se fait sentir. À cet égard, les États-Unis peuvent nous faire la leçon, car même s’ils ne possèdent pas de commissaire à l’information, ils se montrent fort transparents dans la diffusion des renseignements.

Faisant écho aux deux derniers commentaires, un participant recommande au Groupe d’étude de l’accès à l’information d’y réfléchir sérieusement. En effet, pour prendre effet, un changement doit obligatoirement s’accompagner d’une force qui pousse à l’action. Un autre intervenant rappelle qu’il faut des mois au Commissaire pour accoucher non pas d’une décision, mais bien d’une simple recommandation. Un autre encore ajoute que les individus font non pas ce qui se doit, mais ce qui se vérifie. À cet égard, le fait de se savoir contrôlé et surveillé et de se sentir sous le feu des projecteurs constitue un facteur de motivation.

D’aucuns jugent que l’octroi de pouvoirs accrus changerait de façon excessive le rôle du Commissaire. En outre, on signale qu’il suffit parfois d’un détail technique (p. ex., l’oubli d’un mot ou l’emploi de termes vagues) pour justifier le refus d’une demande. Enfin, un participant rappelle que certaines demandes sont déraisonnables, citant en exemple le cas d’individus qui cherchent à obtenir des renseignements sur des propositions avant la date de passation du marché, voire afin la fin de la période d’appel d’offres.

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